试论残疾人康复体系建设

――试论残疾人康复体系建设

山东省残疾人福利基金会名誉理事

山东齐鲁八达公司董事长蔡永余

中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议，形成了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。《决定》倡行，发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利；发扬人道主义精神，发展残疾人事业，保障残疾人合法权益。在党的重大文献中表述人道主义精神，充分体现了党和国家对残疾人的关心和对残疾人事业的高度重视，也体现了人道主义精神的理念获得了国家与社会的承认。自有人类，就有残疾人。尊重残疾人的公民权利和人格尊严、保护其不受侵害，并通过给特别困难的群体以扶助，保障其权利得到更好的实现，使其“平等、参与、共享”社会物质文明和精神文明成果，不仅是以人为本的执政理念的要求，也是社会主义的本质要求。通过3年多参与扶残助残活动，以及集中一个月时间自费到山东10个市残联调研，面对面地贴近残疾人，本人体会到：康复是帮助残疾人恢复和补偿功能，增强生活自理和社会适应能力，平等参与社会生活的基础，是残疾人事业永恒的主题。

一、残疾人康复体系建设的现实意义

联合国卫生组织（WHO）总干事布伦特博士（Dr.G.H.Brundtland）说：21世纪人类卫生问题最大的挑战将是改善生存质量，健康将成为人们享受生活最重要的前提。我国有6000万残疾人，不论是何种致残性疾患，也不论是多大程度的损害和障碍，都会对生存质量造成影响。现代康复体系是指以提高机体生存质量从而提高生活质量、健康社会行为为宗旨；以医疗技术、社会、心理、教育等多种措施为手段；通过对人体功能（包括认知和感觉）的测定、评估、训练、重建、补偿、调整和适应，最大限度的恢复功能来改善个人的健康水平与生存质量。“十五”期间，由于国家关注、残疾人组织努力、社会各界协作，我国642万残疾人得到了不同程度的康复。然而数据显示，全国6000万残疾人中有康复需求而得到康复的仅占30%。

――我国有视力残疾人900多万，白内障是首要致盲因素，尚未得到有效控制，贫困患者手术难的问题尤为突出；我国有低视力者500万，80%有康复需求的低视力者难以得到康复服务；盲人定向行走训练尚未普遍开展。

——我国有听力语言残疾人2057万，其中7岁以下聋儿约80万，每年新增聋儿近3万。目前尚有50%的聋儿因贫困无力配置助听器，80%的成年听力语言残疾人不能及时得到听力康复服务。

——我国有智力残疾人1182万，其中0－6岁智力残疾儿童约95.4万名，每年新增13.6万名。由于康复专业机构和人员匮乏，多数成年智力残疾人和智力残疾儿童得不到基本的康复服务。

——我国有肢体残疾人877万，半数以上可以通过康复训练改善功能。据调查，我国0-6岁肢体残疾儿童约有43.4万名，每年新增6.2万名。肢体残疾儿童中约有13%需要进行矫治手术。肢体残疾人、特别是贫困肢体残疾儿童的康复状况亟待改善。

——我国有精神病患者1600多万，大量精神病患者特别是农村和边远地区的精神病患者得不到及时有效的治疗与康复。随着我国精神卫生事业的发展，精神残疾儿童问题越来越引起全社会的广泛关注。2001年中国0－6岁残疾儿童抽样调查结果表明，我国0－6岁儿童精神残疾现患率为0.101%，约有精神残疾儿童10.4万，其中绝大多数为孤独症儿童。大多数孤独症儿童难以得到有效的康复训练和服务。

我国康复工作“十一五”的目标是，加强社会化康复服务体系建设和康复服务人才培养，提高康复服务能力。城市和发达地区农村残疾人普遍得到康复服务，欠发达地区农村70％以上的残疾人得到康复服务。通过实施重点工程，使830万残疾人得到不同程度的康复。

残疾人康复是残疾人工作的第一环节，残疾人不能康复，其它权益无从谈起。到2015年，残疾人实现“人人享有康复服务”的目标是国家、政府对残疾人、对社会所做出的郑重承诺，是实现党的十六届六中全会构建和谐社会的重要内容，当前，进一步加强残疾人康复体系建设是做好残疾人工作的必然选择。

二、残疾人康复体系建设存在的问题及原因

——康复法规、政策不够完善。由于传统思想和社会偏见的影响，目前各级政府只是把残疾人康复视为一项“德政”，作为一项扶贫解困工作来抓。而残疾人康复是一项事业，事业是需要有政策来扶持和保证的。《中国残疾人保障法》虽有康复的规定，但过于笼统。在权利义务、部门分工、机构设置、社区服务、医疗保障、人员管理等诸多方面难以问责，在税收政策、市场准入政策方面尚无一部全国统一的法规。

——康复工作职能部门作用发挥不足。由于快速发展的社会经济与相对滞后的康复事业的矛盾，在重医疗、轻康复意识的影响下，政府财政投入量的大小很大程度上取决于人的因素；按比例就业保障金在康复事业上的使用因政策规定受到限制；在康复利润未达到最大化时，公办医疗机构力量和社会力量很难有资金流向康复项目；社会保障、医疗保障也难有保障残疾人康复的能力；康复科学成果转化缓慢；康复技术人才尚未得到认可。

——社区（含乡村社区）康复工作进展缓慢。社区康复是实施康复的战略措施已在全世界形成共识，而我国社区康复由于经济发展的不平衡性，在一些地方还只是停留在宣传上墙，残疾人受益还有一段距离。究其原因，一是组织管理机构和人员配置不健全；二是缺乏技术资源的支持；三是工作手段不适应和工作对象不清；四是社会各界支持和参与残疾人康复事业不足。

——康复技术水平亟待提高。由于我国的残疾人康复工作起步较晚，目前无论从科技投入还是在科研成果转换上均处与较低的水平，在康复工程的手段上相对落后，在康复人才培养上跟不上康复事业的发展和要求。

——残疾人康复意识普遍缺乏。部分残疾人对康复的概念很模糊，无法形成强烈的康复需求，许多人基本不知道什么是康复或者害怕康复。特别是在农村，残疾人对康复知识、康复观念的认识能力受到限制。

——各级残疾人综合服务设施康复功能发挥不够。据悉山东全省有省市县3级残疾人综合服务中心130余处，均设有康复训练室。但多数有器材、无常年训练。有的是配发的器材不符合残疾人实际需要，成了摆设。

——康复理论研究相对滞后。残疾人康复是一门边缘学科，它涉及社会学、管理学、医学、经济学、教育学等多个领域，目前，尚没有专门的康复理论研究机构。综合性大学尚未开设专门的专业。由于康复工作中疏于对理论的研究，致使认识起点低，不同程度上影响和限制了残疾人康复工作的发展。

三、残疾人康复体系建设的途径

（一）加强理论体系建设，为康复工作提供强有力的目标支撑

任何实践都需要理论支撑，没有先进理论支撑的实践是缺乏生命力的。康复工作理论研究是支撑、保障和促进康复事业发展的“思想库”、“智囊团”，其成果指向就是康复事业的发展。要解决康复工作发展的热点、难点、重点问题，要解决康复工作的战略性、前瞻性和实用性问题，必须加强康复理论体系建设。一是康复工作的特殊性需要理论支撑。残疾人康复作为特殊板块，很少有相同的样板可供借鉴，只得边研究、边拓展。二是康复工作的复杂性需要理论支撑。作为涉及多学科领域的康复工作必须要多个方面的研究人员进行系统的理论研究。多学科理论研究和成果将使我们站在高起点上开展康复工作。三是康复工作的紧迫性需要理论支撑。10年内实现“人人享有康复服务”目标看似时间充足，但地域经济发展的不平衡性和残疾人康复需求的多样化，使康复工作呈现空前的艰巨性、紧迫性，如果没有先进康复理论的引导，届时很难实现这一宏伟目标。

加强康复理论体系建设，一要靠残疾人工作者的辛勤努力。实践出真知，处在第一线的残疾人工作者，最有发言权，残疾人工作者要在做好实践工作的同时，注重提升理论水平，注重总结经验教训，使之上升为理论，再用于指导实践。二要借用外脑，利用外力开展康复理论研究。康复组织要注重与大专院校、科研院所、卫生教育组织、生产厂家联合开展专项康复理论研究，康复组织要与时俱进地拿出康复理论研究课题，使理论研究更具有针对性。三要学习国外先进的康复理论。可采取走出去的办法实地考察和学习发达国家的好理论、好做法；也可采用引进国外智力的办法，聘请国外专家来华传授康复工作的先进理念、先进做法，用国外先进理论推动国内的残疾人康复工作。

（二）加强政策体系建设，为康复工作提供法律保证

残疾人康复工作的法律、法规和政策是保证康复工作长效机制的基本框架。首先，国家要在《残疾人保障法》的大法下制定专项的《残疾人康复工作条例》，这是中国国情的必然选择。只有这样，各级政府才能更好地把残疾人康复事业发展纳入到当地国民经济和社会发展计划中，也才能作为政府法定的目标给予明确和固定。各级残工委和它的办事机构也才能更好地协调各有关部门、有关单位、残疾人当事人和家属各负其责的参与到康复工作中来，动员社会力量参与康复工作才有了法律依据。其次，残疾人康复工作要与社会保障政策接轨。要像制定和出台城市低保、农村五保、特困户救助那样，研究制定有利于残疾人康复的保障福利政策，让符合条件的残疾人都能通过这一福利政策得到必要的康复服务。第三，要制定拓宽残疾人康复资金筹集的政策。康复工作没有资金支持是纸上谈兵，所以，除政府预算投入外，要研究制定从“残疾人保障金”、“福彩基金”、“体彩基金”中规定一定比例的经费用于康复事业的政策，要研究制定鼓励民间资金参与康复事业的优惠政策，放宽康复市场准入政策，实现康复资金投入多元化。

（三）加强职能体系建设，为康复工作提供组织保证

残疾人康复工作涉及到多个政府职能部门，各职能部门应该相互支持、密切配合，充分发挥职能部门的潜力和优势，合力做好康复工作。如残工委要发挥主导作用；残联要发挥牵头、协调作用；发改、财政部门要把康复列入国民经济和社会发展计划，保证预算支持；卫生部门要拿出卫生技术资源，为残疾人康复提供切实的医疗服务；教育部门一要培育康复人才，二要重视残疾儿童的早期康复教育，三要办好特殊教育学校，使更多的残疾人通过受教育得到康复；社保部门要研究降低残疾人参加养老保险、医疗保险、失业保险的门槛，让更多的残疾人享受到各种保险待遇；体育部门要研发康复体育器材，免费为残疾人提供康复训练场地；人事部门要将康复工作专业技术人员纳入到专业技术人才管理系列中进行管理；公安部门要督促精神病患者监护人做好监护工作等等。

（四）加强社区体系建设，为康复工作提供实施平台

社区康复既是全方位、低成本、广覆盖的，又是能就近、就便为残疾人提供服务的基础性工作，已被世界公认为残疾人康复的战略平台。

在管理体制上社区康复要实现社会化。《残疾人保障法》第十三条规定：国家和社会采取康复措施，帮助残疾人恢复和补偿功能，增强其参与社会的能力。这表明，康复工作是政府和社会的义务。作为政府，应建立纵到底、横到边的社区管理体制。纵向—省、市、县、乡镇（街道办事处）要有领导机构和办事机构。横向—要建立社区康复站类似的服务机构。作为社会，体制内的卫生、民政、慈善、托养机构都应积极参与社区残疾人康复工作。要鼓励体制外的社会力量办康复。无论是民办的、民办公助的，以及外资的，都应欢迎和支持，鼓励多种社会力量进入社区康复领域。

在环境建设上社区康复工作要实现优美化。残疾人社区康复除了必须进家庭的外，大多数服务都要有场地保证。一个优美温馨的康复环境将起到事半功倍的作用。但受经济条件的限制，大多数社区将无力建设宽敞明亮、环境优美的康复场所。目前，新的医疗改革正在酝酿制定，加强社区卫生医疗和农村卫生合作医疗势在必行，残疾人康复场地建设一定要抓住这个契机。城市社区康复场地应借社区卫生设施加强之际争取能在社区卫生领域争得一席之地。农村社区要借乡镇卫生设施，村级卫生设施加强之际，争取实现康复场地的单列，在条件允许的情况下尽力做到康复场地优美、温馨。

在服务手段上社区康复要实现多样化。社区残疾人呈多样化状态，不同地区、不同类型的残疾人需要多样化的服务。在城区，残疾人比较集中，服务半径小，康复站可对重度的、无法出门的残疾人上门提供康复服务。对轻度的、可以出门的由康复指导医生、康复员、残疾人家属定期将残疾人送到康复站进行康复服务。在农村，残疾人居住分散，交通不便，康复服务半径大，可对重度残疾人采取康复员进入家庭进行康复服务，对康复员的工作进行事后评估，按劳计酬，让农村残疾人得到实实在在的服务。对轻度残疾，则采取康复到村和残疾人就近训练相结合的方式，只有扎扎实实搞好多样化服务，对残疾人才有实际意义。

（五）加强技术和人才体系建设，为康复工作提供高水平服务

残疾人康复工作是一个专业性非常强的特殊工作，它必须要有不断发展的先进技术作支撑。各级残联的康复专业机构一要充分发挥技术专业主渠道作用，有计划、有实效地培训和指导当地基层康复技术人员提高康复技术水平。康复人员技术水平的普遍提高将大大提高康复效果。二要加强与大专院校、科研院所的密切结合，把康复科研成果尽快推广，造福于残疾人。三要聘请既有临床经验，又有康复技术的专家组组成康复指导组，巡回到基层从事和传授康复工作技能，既要发挥他们的专业特长，又要他们的技术辐射。

残疾人康复事业是要靠人去完成的，建立一支好的康复人才队伍是开展康复工作的关键。首先要有一批懂业务、会管理、肯奉献的管理人才队伍。这支人才队伍要从热爱这项事业，经过一定专业学习、专业培训的人员中选拔。通过他们建立一支上下贯通、全方位辐射的管理网络。管理上去了，康复资源就会发挥最大价值。

其次，要有一批经过专业培训的技术人才。针对残疾人随人口增长同步增长的趋势，一是院校康复教育应该得到加强。山东省康复技术人才数量与有康复需求的残疾人的比例不到1‰。中残联康复部赴浙江调研，浙江也是康复人才匮乏。经济发达的两个省缺乏康复专业技术人才的情况，说明了整个康复事业缺乏康复人才的现状。在高等教育已变为平民教育的时代，人才缺口较大的康复人才培养应该成为高校设置康复专业的依据。建立中国康复大学也应该是有关部门的选择。二是康复指导医生队伍应该得到稳定。给残疾人康复是件又苦又累的差事，要创造条件稳定这支医疗队伍。三是康复员队伍规模应当扩大，技术应当提高。基层大量的康复工作需要他们完成，他们是直接的操作者，要加大力度把他们培养成多面手，逐步使他们向康复技师转变。

第三要保障康复专业技术人员的待遇。康复工作要靠事业吸引人，也要靠待遇留人。对康复医疗人员要将他们的康复工作融入到医疗工作之中，要积极争取解决康复专业技术人才的职称评定问题。对基层康复人员要实行政府购买公益岗的待遇，要因地制宜地制定基层康复人员的最低工资标准。要创造条件使基层康复人员享受到养老、医疗待遇。有康复工作人员的稳定才有稳定的康复工作。

（六）加强残疾人综合服务中心体系建设，为社区康复提供示范和指导

省市县三级服务中心应该是一个示范网络，一个康复指导体系；应该有所为有所不为，各有侧重地服务残疾人并给予基层具体指导；应该认真研究如何连接社区、乡镇，解决服务半径够不到残疾人的问题，真正发挥服务中心的作用。

（七）加强宣传体系建设，为康复工作提供舆论支持

残疾人康复工作是政府的事，也是社会各界的事，更是残疾人本人及家属的事。通过宣传可以得到政府及各部门的支持，通过宣传可以争取社会的更多参与，通过宣传可使残疾人及家属掌握康复知识，通过宣传可以增进和谐。宣传体系建设一要依托社区康复平台进行普及宣传。社区康复机构是了解残疾人康复需求，向残疾人提供康复服务的第一载体，依托社区宣传康复十分利于康复知识的普及。据了解，目前部分地区残疾人对康复的需求不是太高。残疾人康复站不像预期的那样受到残疾人关注，与政府残联的高度重视形成一头冷一头热。其深层次原因除了经济因素，就是残疾人的康复意识缺乏，康复知识薄弱。因此，社区康复站要及时经常地向残疾人发放康复科技普及读物，举办残疾人康复知识培训班，开展康复咨询和指导，以此提高社会群众和残疾人本人及家属的康复知识和参与康复积极性。二要利用大型活动进行重点宣传。各级要充分利用全国助残日、爱眼日、聋人节、盲人节等活动，宣传残疾人各项康复知识。三要针对存在的问题进行辩证宣传。康复工作的宗旨是帮助残疾人恢复或者补偿功能，是指采用医学的、工程的、心理的、社会的和教育的各种手段，使残疾人的功能恢复到尽可能好的水平，从而最大限度地回归社会。但有些残疾人和家属却认为，凡是康复过了必定是好了；相反就是康复失败了。如果经常有患者因康复效果不理想而与康复工作人员产生纠纷，势必会影响支持残疾人康复工作的医疗机构和为患者出资的慈善人士的积极性，甚至会恶化社会公众对康复的看法。因此，辩证的宣传康复工作的相对性，对开展残疾人康复工作非常有益。四要联合媒体进行广泛宣传。目前，加强康复知识的宣传力度与康复经费、机构、人员设备及政策的力度同等重要。康复组织应当联合广播、电视、报纸、互联网不遗余力地宣传康复知识。通过沟通，争取媒体让利于残疾人康复宣传，动员全社会都来关注和参与残疾人康复事业，为残疾人“人人享有康复服务”目标的实现全力以赴。

残疾人康复是残疾人工作的一个老话题，但又是一个常说常新的话题。残疾人的康复，是关系到充分实现公民权利和生产力解放的问题。残疾人这个社会最困难群体的解放，是人类文明发展和社会进步的一个重要标志。因此，以人为本，建立和完善残疾人康复工作体系，是落实《构建社会主义和谐社会若干重大问题决定》的必然选择，是残疾人事业全面、协调、持续发展的根本，是残疾人事业永恒的主题。