金锦萍 | 论特殊需要信托的引入：从完善残疾人社会保障机制角度

作者：金锦萍，北京大学法学院副教授、北京大学非营利组织法研究中心主任；研究方向：社会法、民商法、信托法、非营利组织法和慈善法。

【摘要】我国残疾人占总人口的比例委实不低，当前政府所提供的基本公共服务尚未能全面覆盖残疾人的生活需要，同时残疾人的康复和生活还严重依赖其家庭，故在社会层面构建既能补充政府基本保障又与其家庭财产相对独立的保障机制至关重要。起源于美国又被众多国家和地区移植的特殊需要信托恰能实现这一功能。妥善处理特殊需要信托与社会保障之间的关系，同时引入非营利组织（或者法定机构）作为受托人，建立良好的监督机制将是特殊需要信托制度得以焕发制度功能的前提和基础。

【关键词】特殊需要信托；残疾人权利；社会保障；返还条款

0 引言

1 特殊需要信托的起源与类别

2 美国特殊需要信托之特征

2.1 特殊需要信托的目的特定

2.2 特殊需要信托的信托财产有所限制

2.3 特殊需要信托受托人之特殊规定

2.4 特殊需要信托受托人义务之特殊性

3 美国特殊需要信托与社会保障制度之间的关系

3.1 确保政府救济资格成为特殊需要信托中的首要问题

3.2 偿还条款（payback provision）

4 特殊需要信托在其他国家和地区的移植：社会保障功能的增强

4.1 澳大利亚

4.2 新加坡

4.3 我国香港地区

5 特殊需要信托对于我国残疾人社会保障机制构建之意义

5.1 特殊需要信托引入我国的意义：政府、家庭、社会分担机制的构建

5.2 实践中的探索

5.3 能借助的信托类型分析

5.4 监督机制的构建

6 结语

0引  言

根据中国残疾人联合会的报告显示，2010 年，我国各类残疾人的总数已经超过 8 500 万人，超过全国人口总数的 6.0%。残疾人因身心残障在教育和就业方面处于劣势，难以融入社区和社会生活，往往沦为社会中的弱势群体。残疾人的家属（父母或者其他监护人）也往往承受着精神和物质两方面的压力，尤其担忧自己离世之后，残疾人的生活没有着落，也因此引发一些社会悲剧。

自改革开放以来，我国残疾人社会保障制度取得了重大进展，无论是理念上从人道主义到权利本位的转变，还是在制度上从基本救济到社会基本公共服务层面的提升，都在一定程度上纾解了残疾人及其家庭的经济压力，也在维护残疾人的生存权和发展权，乃至促进社会公平方面均屡有建树[1]。我国早已加入《残疾人权利国际公约》，也颁布实施了《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》），旨在“维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果”①，由《中华人民共和国民法总则》创制，后被《中华人民共和国民法典》所吸纳的意定监护制度作为解决成年人监护缺失的有效途径，也在一定程度上填补了残疾人在法定监护人无法承担监护职责时的空白。然而，法律法规所确立的制度和确认的权利在实施过程中尚存在不尽如人意之处，而对于残疾人的特有社会保障措施也有待进一步落实，因此当前照顾残疾人身心需要的主要负担还是落在残疾人家庭上。在此情形之下，由于残疾人因身心残障无法自主处理生活事宜，一旦监护人死亡或者丧失行为能力或者不妥善履行监护职责，则难免使其陷入困顿状态，故有必要探寻新的可持续机制。

特殊需要信托（special needs trust）恰好能够填补这一缺失。特殊需要信托具有信托所特有的财产独立性、信托财产目的特定、受托人信义义务约定俗成等一般特性，又具有其特有的属性，例如特殊需要信托存在与国家社会保障制度之间的互补关系、特殊需要信托的受托人须具有除了财产管理之外的其他事务管理能力和义务、非营利组织作为受托人加入特殊需要信托之后有利于增加其公信力等等因素，颇受残疾人及其家属的青睐。美国最先以立法的形式确立特殊需要信托的法律地位，此后新西兰、澳大利亚、日本、我国台湾和香港地区，等等也已实践或者探索信托这一制度在满足残疾人特殊需要方面的特有机制和途径。

本文将探寻特殊需要信托之起源和特性，揭示特殊需要信托与社会保障制度的互补和张力，论述我国引入特殊需要信托的可能性及其对于残疾人保障机制构筑之意义，以促进我国残疾人社会保障机制之完善。

1特殊需要信托的起源与类别

特殊需要信托，又称为补充需要信托（supplemental needs trust），其出现绝非偶尔，恰是为了解决美国残疾人的亲友对于残疾人的财产给予与社会保障制度之间的冲突和协调问题。数据显示，在2010 年，美国残疾人口达 5 670 万，占总人口的18.7%，其中年龄在21~64岁的残疾人中只有41.1%拥有工作[2]。残疾人主要依靠60多个政府项目（由联邦和各州设立）来满足他们的生活需要，例如社会安全署（Social Security Administration）通过向无法赚取足够收入的残疾人支付补充保障收入（Supplemental Security Income）①来维持其生活；而对于需要医疗救助的残疾人，则提供医疗补助（Medicaid）[3]。但是由联邦或者州政府所提供的这些社会保障以及类似计划只能提供经费以支持残疾人最基本的生活需要，除医疗所涵盖的项目外，也可能提供个案管理、康复服务、居住设施和日间照顾，甚至工作训练和工作资助等等项目，却无法满足残疾人的其他提高生活质量的需求，比如，牙齿治疗、提供日常爱好所需之物品及器具、有线电视服务、购买书刊和杂志等。

在1993年之前，美国残疾人家庭面临进退维谷的两难选择：要么为了保留残疾人获得政府补充保障收入和医疗补助等社会保障的资格而放弃将财产留给身心有障碍的子女，要么反其道而行之，但是其子女将因为收到父母留下的财产而有可能丧失获得政府救济的资格。原因在于，由于社会救助制度中严格的“收入限额”标准的规定，父母将财产留给身有残疾的子女将因为使子女的收入超过各类政府救助项目的限额规定而丧失获得社会救助的资格。于是，特殊需要信托应运而生，旨在将某些收入和资产排除在按照需求评定的政府福利资格的收入范围之外。特殊需要信托并未将财产直接置于残障子女名下，因此能够在使子女保留上述资格的同时获得来自特殊需要信托的利益，以填补生活上的不足。尽管国会曾经对此颇有微词，甚至质疑特殊需要信托是滥用医疗补助的一种行径，建议在审查医疗补助资格时要将所有来源于信托的收益也纳入收入限额予以考量，但是后来迫于残疾人权利运动的压力而不得不作罢，然而相关争议却没有因此偃旗息鼓，直到 1993年《综合预算调节法》（Omnibus Budget Reconciliation Act of 1993）的修正案出台。

该修正案澄清在审查残疾人能否获得政府救济的资格时，某些来自信托的收益应当被认为“可以接受的”收入，当然此类信托需要符合以下条件：以残疾人所获得的侵权损害赔偿或者医疗事故赔偿所获得的财产为信托财产，并以该残疾人为受益人。根据这一法案，残疾人得以设立的是自益型特别需要信托（self-settled special needs trust），即允许残疾人将其自有资产转让给自益型特别需要信托，并成为该信托的受益人。但是根据法律的规定，自益型特殊需要信托同时尚需要满足下列条件：

其一，特殊需要信托的财产必须来自未满65周岁的残疾人的自有财产，并明确规定这里的残疾是指“因预期可能导致死亡或者连续12个月的医学认定的生理或心理障碍，从而没有能力从事任何实质性的有偿活动”[4]。

其二，该特殊需要信托不得由残疾人自己设立，而必须由其父母、祖父母、法院或监护人为其利益而设立②。不过这一限制后来被奥巴马（Obama）于2016年12月13日签署的《21世纪医疗法》（21st Century Cures Act）所取消。该法第5007条标题为“医疗补助补充需要信托的公平性”，允许具有行为能力的残疾人自己为委托人设立自益特殊需要信托[5]。

其三，特殊需要信托中须有“偿还条款”，即要求作为受益人的残疾人死亡之后，若信托中尚有剩余财产，则需要将这些剩余财产以该残疾人所获得的医疗补助金额总和为限偿还给其所在州的医疗救助机构。

该法案还考虑到信托财产管理的便利和经济，允许设立集合型特殊需要信托（pooled special needs trust），被集合的特殊需要信托除了符合上述条件（包括设立者、信托财产和偿还条款）之外，还需要符合下列条件：其一，该信托由非营利性组织进行管理；其二，该信托的每个受益人都有独立的账户, 但是为了投资和管理资金, 信托将这些账户汇集在一起统一管理①。而且在偿还条款方面，规定允许当事人“二选一”：即要么将这些剩余财产以该残疾人所获得的医疗补助金额总和为限偿还给州医疗补助机构；要么可以将这些剩余财产留给该非营利组织，以用于向其他残疾人提供特殊需要。对于信托设立者而言，与其选择将剩余财产偿还给州政府，不如选择后者，这在某种意义上也会促使他们选择设立集合型特殊需要信托[6]。

与自益型特殊需要信托不同的是，他益型特殊需要信托（third-party special needs trust）是指由残疾人之外的第三人设立，将残疾人作为受益人，以满足其特殊需要的信托，例如残疾人的父母或者其他亲友通过生前契约信托或者遗嘱信托，将自己的财产作为信托财产，以残疾人作为受益人而设立的他益信托。1993年《综合预算调节法》未能将他益型特殊需要信托也规定在排除条款之内，但是这并不妨碍实践中大量以他益信托的形式为残疾人提供利益。原因在于，他益信托的财产从来不属于作为受益人的残疾人所有（无论是信托设立之前还是信托设立之后），所以也就不存在将这部分受益视为残疾人的收入而影响其获得政府救济的资格（但是如果信托条款拟写不当，则依然会存在这种风险）。由此可见，特殊需要信托因为设立者不同而分为自益型特殊需要信托和他益型特殊需要信托。前者适用 1993 年《综合预算调节法》，而后者并不适用。因此后者不存在作为残疾人的受益人死亡之后，需要将其剩余财产偿还给州医疗救助机构的问题。换言之，他益型特殊需要信托的委托人（即设立者）完全可以根据其意愿确定残疾人死亡之后剩余财产的归属。

2美国特殊需要信托之特征

显然可见的是，美国法上特殊需要信托是一种民事信托。首先，与商事信托不同的是，尽管特殊需要信托的受托人依然与一般信托人一样，负有谨慎投资义务，但是理财增值并非该类信托的主要目的，为残疾人提供政府救济之外的其他生活需要才是其主要目的；其次，与慈善信托（或者公益信托）不同的是，特殊需要信托尽管也有扶助残疾人的目的，但是该类信托中的受益人是特定的残疾人，而非不特定的残疾人，同时该类信托中的委托人为残疾人自己或者与残疾人有着亲属关系的其他人，与受益人之间具有强烈的个人关系②[7]。因此特殊需要信托不符合慈善信托所要求的相关条件，例如要求受益人为不确定的社会公众，要求委托人与受益人之间不得有个人关系等等。同时，特殊需要信托又是一种特殊的民事信托，具有以下特性：

2.1 特殊需要信托的目的特定

特殊需要信托旨在为符合法律定义的“残疾”人，在确保符合美国救济计划的残疾人不丧失接受政府补助和救助资格的前提下，将该残疾人作为受益人，以提升其生活质量。故法律对于“残疾”做了明确的定义，即“因预期可能导致死亡或者连续 12个月的医学认定的生理或心理障碍，从而没有能力从事任何实质性的有偿活动”[4]。

2.2 特殊需要信托的信托财产有所限制

自益型特殊需要信托的信托财产必须源于残疾人自己，可以是该残疾人所获得的侵权赔偿金（包括医疗事故赔偿）、残疾人的存款、其所继承的财产或者过去所领取的政府补助所积累的财产；他益型特殊需要信托则无此限制。这两者的区别主要在于在审查残疾人是否具有获得政府救济的资格时，在考量其收入和财产状况时会有所不同。由于法律对于前者进行了明确的排除性规定，对于他益型特殊需要信托未作类似规定，尽管表明该类信托不适用 1993 年《综合预算调节法》，但是却也留下了隐患：若信托条款撰写不当，依然有可能使得残疾人因此丧失获得政府救济的资格。

2.3 特殊需要信托受托人之特殊规定

作为特殊需要信托的受托人，自然首先得符合一般信托受托人的条件。除此之外，还需要根据情况符合特定条件。自益型特殊需要信托的受托人若未采取集合型信托模式，则对其受托人并无特殊规定，但是若采取集合信托形式的，则受托人必须为非营利组织。其内在原理在于，非营利组织受到“禁止利益分配原则”的限制，故若作为受益人的特定残疾人死亡之后，其剩余财产的一部分得以留在集合信托之中，继续用于其他残疾人的特殊需要。与营利组织相比较，非营利组织是一种更能体现和实现这些财产目的的组织机构。

在某些情形下，特殊需要信托须设有独立受托人，即要求对于信托财产不享有任何受益利益以及取得信托财产权的人方可担任特殊需要信托的受托人。独立受托人的优点在于避免利益冲突，尤其是受益人利益与其家庭利益之间的冲突，也能避免源于情感因素的干扰。当然，并非所有的政府救济计划都有此明示要求，但是是否存在默示要求则需要进行个案分析[8]。

2.4 特殊需要信托受托人义务之特殊性

特殊需要信托的受托人在履行其职责时，除了需要承担一般受托人义务之外，尚需要根据各州的具体规定履行法定义务。而且最为特殊的是，要避免受益人因为获得信托利益而导致其丧失获得政府救济的资格。例如最为典型的难以两全的情形是：当受益人获得补充保障收入之后尚需要住处，而且信托财产足够保障受益人获得舒适的住处时，受托人会面临这样一种局面：如果根据委托人意愿为受益人提供舒适住处的，可能会导致其从给政府处获得的社会补助减少甚至丧失，但是如果不为受益人提供舒适住处又明显违背委托人意愿时，受托人就必须尽量探寻委托人的真实意愿并根据其意愿做出决策。例如，若信托财产充分，委托人是受益人之父母，且信托目的是提升受益人的健康、快乐和幸福时，那么即使会影响受益人从政府处获得补助的资格，受托人为受益人购买舒适住处的决策还是会得到支持的，即便这一决策会在一定程度上导致受益人所获得的政府救济金额的减少。

3美国特殊需要信托与社会保障制度之间的关系

美国特殊需要信托本就是为了避免符合美国政府救济方案的残疾人因为继承父母遗产或者因为有其他财产收入而丧失获得政府救济的资格而创设的。尤其对于残疾人的父母而言，如果将财产以赠予或者继承的方式转移给身有残疾的孩子，那么很可能其残疾的孩子因为获得这部分财产而违反法律关于收入限额的规定而丧失获得政府救济的资格。于是从特殊需要信托诞生之日起，受托人便如履薄冰，小心翼翼地恪守着这一红线，即避免因为残疾人从特殊需要信托中获得的利益而使其丧失获得政府救济的资格。

3.1 确保政府救济资格成为特殊需要信托中的首要问题

诚如上文提及的那样，对于美国的残疾人而言，有两项政府救济是最为重要的，即社会安全署所提供的补充保障收入和医疗救助计划。医疗救助计划是国会于1965年根据社会安全法所设立的救助计划。目前已经成为美国最大的健康保险，由联邦政府和州政府联合出资，为所有无法从其他渠道获得医疗关切的个人提供医疗救助。而补充保障收入则是由联邦政府向残疾人提供的基本生活需要的补助金，以维持他/她们在衣食住等方面的基本支出。而且在很多州将这两种资格相互关联，获得其中一种资格的自然获得另一种资格，反之亦然。

各州都有关于收入限额的规定，以确保只有低于法定收入限额的人才可以获得政府救济。例如某人一次性地获得超过2000美元的财产就有可能丧失政府救济的资格，如果他不及时将这些钱花到法定限额之下的话。社会安全署还将收入分为三类：劳动收入、非劳动收入和类似收入。残疾人一般没有劳动收入，但是从信托中所获得的收益很可能被认定为是“非劳动收入”，同时如果有人为残疾人购买食物或者为他租赁房屋的话，这部分也可能肯能被认定为是“类似收入”。而且如果有人为残疾人唯一的住处或者交通工具提供修理和养护费用的话，这部分资助就有可能被认定为是收入，因为这原本应该是由社会安全署来支付这部分费用的。由于法律未能明确规定他益型特殊需要信托的收益属于收入的排除性情形，因此非常有可能掉入这样的陷阱而使残疾人最终得不偿失。

于是在判断特殊需要信托的收益是否构成残疾人的“收入”就成为核心问题。社会安全署在其项目操作手册系统（Program Operation Manual System）中有关于如何识别能够排除在收入之外的特殊需要信托的相关指引，并且确定自己的标准。社会安全署的标准除了将国会立法中的相关内容纳入之外，还增加了不少条件。

3.1.1 自益型特殊需要信托

根据 1993 年《综合预算调节法》，自益型特殊需要信托同时需要满足下列条件：其一，特殊需要信托的财产必须来自未满65周岁的残疾人的自有财产。其二，该特殊需要信托不得由残疾人自己设立，而必须由其父母、祖父母、法院或监护人为其设立。不过这一限制后来被《21世纪医疗法》所取消，此后允许具有行为能力的残疾人自己作为委托人设立自益特殊需要信托[5]。其三，特殊需要信托中须有“偿还条款”，即要求作为受益人的残疾人死亡之后，若信托中尚有余额，则需要将这些剩余财产以该残疾人所获得的医疗补助金额总和为限偿还给州医疗补助机构。

3.1.2 他益型特殊需要信托

由于 1993年的《综合预算调节法》并未对于他益型特殊需要信托进行规定，因为一般认为他益型特殊需要信托中的信托财产并不属于受益人所有，故本就不应计入受益人的“收入限额”之内。然而，受益人的确从他益型特殊需要信托中也获得了收益，这部分收益在使用过程稍有不慎还是会影响收益人所获得的政府救济的数额。故需要从以下三个方面设置必要的限制[6]。

其一，特殊需要信托的受益人不得对信托享有任何控制权。补充保障收入以及类似的政府救济计划在计算收入限额时，会将“不可用的”（unavailable）收入排除在外。但是来自他益型特殊需要信托的收益若要成为“不可用的”，作为残疾人的受益人必须对于此类信托的财产不享有任何控制权，包括更换受托人的权利和要求强制分配财产的权利，即意味着特殊需要信托的受益人不得要求受托人交付信托利益，即便在其不分配信托利益的情形之下，不对信托财产享有任何财产性权利。同时社会安全署还建议此类信托为不可撤销的信托，以避免受益人终止信托而获得剩余财产。但是在削弱受益人权利的同时也带来另外一个隐患，即如此规定减损了受益人对于受托人可以主张的权利，那么又该如何确保受托人能够不滥用其权限？

其二，受托人的职责。首先，受托人拥有完全的处置权。即特殊需要信托的受托人需要管理信托财产同时按照残疾人的需要使用这些资金，他应确保为残疾人需要去购买相关物品和服务，却不得将资金直接交付给残疾人。其次，与其他信托不同的是，确保受益人不因为本信托的存在而丧失政府救济的资格，成为特殊需要信托受托人的义务内容之一。为了确保受托人对于信托财产包括信托利益的给付拥有绝对的决定权，特殊需要信托的受益人的权利被极大程度地予以压缩，甚至允许受托人拒绝受益人请求信托利益的支付。于是如何选择合适的受托人成为了特殊需要信托中最为关键的问题之一。

其三，资金的使用。诚如上文所述，如果特殊需要信托所提供的利益是原本由政府救济项目所覆盖度的内容，那么就有可能会导致该受益人从政府那里所获得的救济数额减少或丧失相关领取资格。于是，特殊需要信托所提供的服务或者物品对于残疾人而言应该是“锦上添花”的内容，而非原先应由政府所提供的生活必需，但是对于其间的边界则往往很难确定。

3.2 偿还条款（payback provision）

特殊需要信托旨在提高残障人士的生活质量，故特殊需要信托的受益人不必以牺牲其获得社会保障或者医疗救助的资格为代价，依然能够获得特殊需要信托的支付。但是法律也赋予了公立医疗保险机构在该受益人死亡之后，可以从自益型特殊需要信托的剩余财产中获得偿还，其偿还的资金以其为该受益人生前从医疗救助机构获得的医疗救助费用为限。这一规定事实上使得政府医疗保险机构享有对于自益型特殊需要信托的剩余财产中获得优先受偿的权利。按照这一条款，政府在医疗方面的救助资金依然是以残疾人没有支付能力为条件的，只是允许自益型特殊需要信托的财产排除在受益人在获得救助资格时的财产限额之外。但是当受益人死亡之后，该自益型信托即告终止，该信托的剩余财产则应归属于信托文件中确定的剩余财产权利人，但是此时意味公立医疗保险机构享有从该剩余财产中获得偿还的权利。

当然偿还条款也有例外。首先，偿还条款只适用于自益型特殊需要信托，不适用于他益型特殊需要信托。其次，即便在自益型特殊需要信托中，如果委托人设立的是集合型的自益信托，那么根据各州法律规定，作为受托人的非营利组织可以获得自益信托终止之后的剩余财产的全部或者部分，以部分或者全部排除政府医疗保险机构的返还请求权。

由此可见，特殊需要信托从美国兴起之时，便在政府、个人、家庭和社会之间构建起了一种新型的残疾人社会保障机制。政府在这一机制中承担主要责任，负担残疾人的基本生活和医疗康复支出；残疾人个人可以以自益型特殊需要信托、其家人亲友可以以他益型特殊需要信托提供政府保障机制所未能涵盖的部分；而作为社会力量的非营利组织，在集合型自益特殊需要信托中，得以排除政府偿还请求权的行使，从而使自益型特殊需要信托中的剩余财产得以留存在非营利组织之中，持续地用于其他残疾人的特殊需要。

4特殊需要信托在其他国家和地区的移植：社会保障功能的增强

特殊需要信托作为一种有效撬动家庭和社会资源为残疾人提供社会保障机制的政策工具在其他国家和地区也得以应用，但是出现了颇为耐人寻味的变化。

4.1 澳大利亚

与美国不同的是，澳大利亚的特殊需要信托的受托人是由政府设立的机构来担任的。例如，澳大利亚新南威尔士州于2009年专门成立的受托人及监护人机构（NSW Trustee and Guardian），其法律性质属于新南威尔士州司法署（NSW Department of Justice）辖下的自负盈亏的法定机构。受托人及监护人机构负责为公众人士提供全面的受托人服务，包括但不限于信托财产管理、订立遗嘱及遗产管理等[9]。在信托财产管理服务方面，有特殊需要儿童的家长可选择在遗嘱中设立以子女为受益人的信托，以便在其身故后为子女提供持续的经济支持，而且受益人及符合资格的家长和其他委托人可获得社会保障经济审查豁免。受托人及监护人机构得依据法庭或仲裁处的令，为无民事行为能力人（例如精神病患者或智障人士）提供财务管理服务，以及支持和监督由法庭或仲裁处指定委托的私人财务管理人。

受托人及监护人机构提供的信托服务及财务管理服务具有以下主要特点：其一，父母如要为子女设立特殊需要信托，受益人须身有严重残障，而家长和供款人亦须符合相关要求，才可享有社会保障经济审查豁免。其二，受托人及监护人机构会根据遗嘱或信托文件的要求管理信托资产。特殊需要信托的财产则只可用作满足受益人的合理照顾及住宿需要。其三，受托人及监护人机构所管理的信托根据遗嘱或信托文件的约定事由发生时或在信托资金用尽时终止。其四，受托人及监护人机构所收取的服务费用比较低，甚至低于运营所需成本，故吸引了大量残疾人以其为受托人设立特殊需要信托，但是如果没有政府资金或者社会资金的持续注入，则长期入不敷出的局面将导致该受托机构面临可持续发展方面的挑战。

4.2 新加坡

新加坡也设有类似的特殊需要信托的受托机构——特殊需求信托公司（special needs trust company）。这是新加坡唯一一家为残疾人提供负担得起的信托服务而成立的非营利性信托公司，且具有慈善和公益性。该机构于 2008年在社会及家庭发展部（Ministry of Social and Family Development）及国家社会服务联会（National Council of Social Service）的支持下成立，专门为有特殊需要人士及其家长或照顾者提供信托服务。迄今为止，该受托机构的营运开支由政府资助，其所提供的信托服务具有以下主要特点：其一，有特殊需要人士（受益人）的家长或照顾者可设立信托账户，最低信托款额为5000新加坡元(约26000元人民币)，条件是受益人必须为新加坡公民或永久居民，并居住于新加坡。其二，特需信托公司在受益人的家长或照顾者身故或丧失工作能力后，从信托账户发放款项给受益人，以满足其日常生活的需要。有关款项是根据既定的照顾方案及照顾者在意向书列明的意愿而发放。其三，最为重要的是，特需信托公司提供经验丰富并受过专业社工培训的个案经理与委托人一起商讨受益人未来的护理安排和预估日常开销，以便制定一套全面的护理方案，并反映在意向书中。其四，该受托机构为受益人管理现金资产。特需信托公司与公共信托局合作，信托基金全部交由公共信托局负责保管并做低风险投资。新加坡政府为受益人可取回信托资金本金值提供托底保证。其五，若信托账户内的资金全数用尽，或受益人永久离开新加坡或身故，有关账户便会终止。其六，特殊需要信托公司收取的服务费中的90.0%是来自社会及家庭发展部提供的补贴[10]。

4.3 我国香港地区

我国香港特区也已经于 2017年开始尝试引入特殊需要信托机制。2017年，香港行政长官《施政报告》中宣布政府将牵头成立“特殊需要信托”，以提供既可信赖又可负担的信托服务。2018年12月成立特殊需要信托办事处，通过由社会福利署署长法团担任特殊需要信托的受托人，在家长离世后管理他们遗下的财产，并按照他们的意愿定期向其子女的照顾者或机构发放款项，以确保他们的财产用于继续照顾其子女的长远生活需要上。2019年3月，作为受托人的香港特区社会福利署署长法团开始接受市民委托，设立“特殊需要信托”以协助智障、精神紊乱或罹患自闭症等有特殊需要照顾人士的家长或亲属（委托人）。香港模式的特点在于受托人由社会福利署署长法团来担任，因为根据相关《社会福利署署长法团条例》第4条的规定，社会福利署署长法团能够担任“社会福利部门为保全主体利益而设立的信托的受托人，或与社会福利部门工作有关的任何信托的受托人”[11]。

与美国模式不同的是，澳大利亚、新加坡和我国香港地区所采取的模式中的特殊需要信托更强调社会功能，因此政府要么支持设立受托机构（例如澳大利亚和新加坡），要么直接确定某一政府部门直接担任受托机构（例如我国香港地区），以增强受托人的公信力。而且，颇有意味的是，这几个国家和地区均没有关注残疾人从特殊需要信托所获得的利益是否会影响到受益人获得政府救济的资格问题，而是通过设立公立性质的受托人机构来为有特殊需要人士的家长或者照顾者提供公共信托服务或者非营利信托服务，甚至政府还专门为这些机构的运营成本提供补贴。

从这个意义上而言，这些国家和地区的特殊需要信托就出现了更为强烈的社会保障特色，即政府设立具有公权力属性的机构，为这些机构提供运营补助，鼓励残疾人及其亲友以这些机构为受托人，设立有利于残疾人利益的信托。

5特殊需要信托对于我国残疾人社会保障机制构建之意义

5.1 特殊需要信托引入我国的意义：政府、家庭、社会分担机制的构建

在我国引入特殊需要信托机制的目的在于，在基本公共服务之外，构建更为完整的残疾人社会保障机制。我国历次基本公共服务五年规划中均有明确规定面向残疾人的基本公共服务内容。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中规定：“国家提供适合残疾人特殊需求的基本公共服务，为残疾人平等参与社会发展创造便利化条件和友好型环境，让残疾人安居乐业、衣食无忧，生活得更加殷实、更加幸福、更有尊严。”《“十四五”公共服务规划》则要求“加强残疾人服务设施和综合服务能力建设，完善无障碍环境建设和维护政策体系，支持困难残疾人家庭无障碍设施改造，动态调整困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴标准。鼓励有条件的地方优先为经济困难的残疾学生提供免费的学前教育和高中教育，逐步实施残疾学生高中阶段免费教育。”但是，毋庸讳言的是，政府对残疾人所提供的基本公共服务尚无法满足残疾人的日常生活所需。而且，由于其中不少服务需要地方政府财政承担，各地经济发展水平参差不齐，残疾人的生活保障依然存在令人担忧的现象。因此，尽管我国目前的基本公共服务清单中对残疾人提供的服务已涵盖诸多方面，比如困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴、无业重度残疾人最低生活保障、残疾人基本社会保险个人缴费资助和保险待遇、残疾人基本住房保障、残疾人托养服务、残疾人康复、残疾人教育、残疾人职业培训和就业服务、残疾人文化体育、无障碍环境支持，但是依然存在一些问题。其一，规划中所列明的基本公共服务的逐一落实尚需时日。其二，目前所能提供的基本公共服务内容尚未能覆盖残疾人的日常生活所需。其三，对于残疾人真正融入社会以及提高生活质量方面的需要无法也不能由基本公共服务来覆盖。因此特殊需要信托正好以妥善安排和激活残疾人的个人财产和家庭财产，并引入社会资源来弥补政府公共服务之不足。至于残疾人从特殊需要信托中所获得的利益是否会影响其获得政府基本公共服务的资格这一问题，尚需要进一步论证。这种可能性是存在的，尤其当基本公共服务是以残疾人“生活困难”为必要条件时。当然由于各地所提供的基本公共服务内容以及相关条件的不同，并不能贸然得出统一答案。

若要构建身心障碍残疾人的社会保障机制，在我国当下尚需要探寻政府、家庭和社会分担机制。在政府所提供的基本公共服务尚无法覆盖残疾人生活所需之时，借鉴国外相关经验，由政府设立或者委托专门的受托机构来为残疾人及其家庭提供信托服务，则不仅能够弥补政府公共服务之不足，更能激活社会资源，为残疾人获得有尊严的生活创造条件。

5.2 实践中的探索

2020年，深圳市残疾人联合会和深圳市地方金融监督管理局联合发布了《关于促进身心障碍者信托发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），此可谓是我国探索引入特殊需要信托的先声。《指导意见》的主旨在于解决身心障碍者及其家庭后顾之忧，回应广大身心障碍者呼声诉求，保障身心障碍者群体的合法权益，探索金融支持民生发展，创新影响力金融模式，解决有需要的身心障碍者个性化专业化服务供给难题，在全社会形成“弱有众扶”的民生发展机制。《指导意见》界定了身心障碍者和身心障碍者信托的定义，明确了信托关系的建立、设立流程和监督机制。但是由于当时将此类信托界定为公益信托①，导致大量残疾人的亲友因为担心无法确保信托财产全部或者优先用于特定受益人而止步不前。盖因公益信托的定位意味着信托受益人须为不特定的残疾人，不能指定特定受益人，这显然与特殊需要信托属于私益信托的定位不吻合。但是《指导意见》出台之后引起了其他地方政府和残障领域各方主体的关注，为推广特殊需要信托的理念做了极为有效的铺垫。

事实上，自2019年以来，我国部分残疾子女的家长们在残障领域的公益慈善组织以及专家学者的帮助下开始探索特殊需要信托的试点。迄今为止，根据不完整数据统计，已经有百位以上的家长为自己的残疾子女设立了“类特殊需要信托”。但是从严格意义上来讲，这些信托依然属于家族信托（或者单纯为民事信托）中的一个分支，未能在社会保障功能方面进行深度挖掘。此类信托并没有进行类似于美国模式中的非营利组织作为受托人的尝试，更没有出现像澳大利亚、新加坡或者我国香港地区那样由政府委托的受托机构甚至政府部门亲自担任受托机构的现象。所以与以往民事信托不同的地方只是努力让受托人担负起资金管理之外的其他职责，例如个案管理方案的制定、合格服务机构的甄选、服务合同的签订等等事宜。但是如果没有稳定的运行机制可供凭借，独立的单支民事信托显然无法真正实现特殊需要信托最为实质的功能，即与国家和政府提供的公共服务一起为残疾人提供在满足其基本需求之上的更多对美好生活的需求。

5.3 能借助的信托类型分析

鉴于我国尚无公共信托机构，故借鉴澳大利亚、新加坡或者我国香港地区的模式存在一定难度，但是残疾人的生活现状又亟需改变，故权宜之计是采取民事信托或者集合资金信托计划的模式更具有现实性，相关设计方案如图1所示。

这里的核心是需要设立一个为特殊需要信托提供中介服务甚至担任受托人角色的非营利组织（可以采取基金会或者社会服务机构的基础组织形式）或者法定机构，残疾人亲友与该组织签订信托合同，委托该组织为其甄选资产管理机构，同时自行或者委托第三方机构为特定残疾人进行个案评估和管理方案的制定；然后残疾人亲友与财产受托机构（信托公司、资产管理公司或者保险公司等）签订第二层次的信托合同，约定由该受托机构经营管理财产，但是财产的划拨和使用得根据受托人提供的个案管理方案来确定（该组织和财产管理机构也需要签订合同）；受托人根据残疾人亲友的意愿为残疾人确定提供具体服务的社会服务机构（一家或者若干家），并且与其签订委托服务合同，由这些机构向特定残疾人提供服务，并由受托人指示财产管理机构将服务费用直接支付给服务机构；为确保服务质量以及适应残疾人需求变化而带来的服务内容的调整，受托人还需要聘请第三方机构跟踪和评估服务内容，并根据评估结果调整与服务机构的合同内容，如果影响到支付金额调整的，则及时通知划拨款项的受托人。

作为受托人的特定组织的持续运营成本可以由以下几方面来分担：政府采购公共服务的方式、获得特定基金会的资助以及向残疾人亲友收取必要的服务费用。

这一特殊需要信托模式的最大优点在于，即便在委托人丧失行为能力或者死亡之后，作为受益人的残疾人还将持续地从该信托中获得各种社会服务，这将在一定程度上纾解残疾人亲友（尤其是家长）最为担心的后顾之忧。而且更具有现实意义的是，在如此架构中，意定监护人的职责将更为单纯而聚焦，由于剥离了其管理财产和提供养护服务的义务，既避免了其隐藏的道德风险，也为意定监护人制度的顺利实施扫清障碍。

当然，更为理想的方案是借鉴澳大利亚、新加坡或者我国香港地区的模式，由政府部门设立一个独立的法定机构或者委托现有的残疾人联合会[12]或者直接指定某个政府部门来承担特殊需要信托中的受托人职责。这不仅可以让特殊需要信托更具有让委托人值得信赖的特质，同时该受托机构的运营经费亦可由政府部门资助或者分担一部分，从而进一步减轻残疾人的家庭负担。尤为关键的是，在这样的架构之下，我们可以探索集合型特殊需要信托试点，让各个单支的特殊需要信托在保障各自受益人利益的同时，通过设立一支公益信托来承接单支特殊需要信托因为各种事由终止之后的剩余财产（需遵循信托委托人的意愿），继续将其用于其他需要财产的残疾人，尽可能避免有些残疾人因特殊需要信托中的信托财产耗尽而难以为继的窘境。再引申之，大量特殊需要信托的设立，将充分撬动社会资源进入残障服务领域，实现规模效应，从而推动当前残疾人服务业的规模和质量。

5.4 监督机制的构建

最为担忧的还是如何确保这一模式在运营过程中不会辜负残疾人亲友的委托，确保残疾人的权益。在美国模式中，政府并未为此承担更大的责任，依靠的依然是信托制度和非营利组织的监督机制，甚至他益型的特殊需要信托和未采取集合型的自益特殊需要信托只是依赖司法监督而已。而澳大利亚和新加坡的模式所依靠的则是政府所设立的公共信托机构来承担受托人角色，从而消除私人部门的机会主义行为倾向。香港模式则干脆由政府部门来担任受托人，为特殊需要信托背书和增信。

我国实践中正在探索符合国情和现实需要的监督机制。其一，特殊需要信托中依然可以设立信托监察人，由委托人授信的主体来承担。其二，若由非营利组织、法定机构或者特定人民团体/群团组织来承担受托人的角色，那么信息公开制度和针对这些组织的监督机制需在确保其非营利性和公益性方面确立相关规范。其三，意定监护人也可承担起一定的监督功能。在无需承担极具道德风险的财产管理职责和极为繁琐的生活照料事务的情况下，意定监护人在弥补被监护人行为能力不足的同时，将更加关注被监护人（即受益人）的身心健康，成为监督受托人和服务机构的合适人选。

6结  语

福利国家危机所带来的政府在社会保障方面的困境已然众所周知，与此同时，非营利组织在辅助政府提供社会服务方面的成效也有目共睹。特殊需要信托的出现无疑是其中的一个典型案例。通过这一案例，得以窥探私人利益与公共利益之间的张力，也为构建理想的政府、社会和家庭为每一个社会个体（尤其是残疾人）提供社会服务时的各方分担机制作出有益探索。