我国残疾人融合教育权利保护初探

李晓光

(1.华东政法大学法学院，上海201620;2.安徽农业大学人文社会科学学院，安徽合肥230036)

【摘要】：融合教育是在平等受教育的环境下，残疾学生和同龄人一起接受有意义、高质量的教育。近年来，我国教育法律和政策在残疾学生评估认定机制、资源教室和资源中心建设、随班就读教师队伍建设等融合教育方面进行了完善。然而地区师资发展不均衡、教师绩效评估体系不科学、特殊教育案件的救济不完善等原因，影响了融合教育的成效。为此，建议加强中西部特殊教育师资队伍建设，改革绩效评估体系，完善残疾人教育申诉和问责机制。

【关键词】：融合教育；随班就读；个别化教育计划；问责制

中图分类号:G769.2文献标识码：A文章编号：1009-2463(2021)04-0095-05

引言

融合教育政策强调，任何年龄段的学习者都应该有权与同龄人一起在当地学校接受有意义的、高质量的教育。融合教育的一个关键原则是,学校是残疾学生可以与同龄人在平等的基础上参与的环境，在这里他们可以发挥自己的潜能并被社会接纳。《残疾人权利公约》第二十四条规定,“缔约国应当确保在各级教育实行融合教育制度和终生学习，要求缔约国实现，，残疾人不因残疾而被排拒于普通教育系统之外，残疾儿童不因残疾而被排拒于免费和义务初等教育或中等教育之外；残疾人可以在自己生活的社区内，在与其他人平等的基础上，获得融合的优质免费初等教育和中等教育”。⑴这意味着,对缔约国来说，融合教育是一项具有法律约束力的义务。2017年重新修订的《残疾人教育条例》和2020年教育部《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》是我国完善残疾人教育权益保护，推进融合教育的重要指导性文件，然而这些指导性文件还存在一定的问题和不足。

一、残疾人融合教育的国际法背景

传统的残疾人教育是安排残疾学生到专门为他们设置的学校学习，以表达社会对他们的关怀。这种与社会分离的残疾人教育给残疾学生重返社会造成一定的障碍。一些欧洲国家尝试接受残疾学生进入普通学校学习，这一举措催生了一种新的教育理念——融合教育。

1994年，联合国召开世界特殊教育会议，与会国家签署了《萨拉曼卡宣言》，这是第一个明确提出“融合教育”理念的国际法律文件。《萨拉曼卡宣言》第2条指出，“有特殊学习需求的孩童必须拥有进入普通学校的渠道，这些普通学校“应能对抗歧视、创造友善社区、建立融合社会以及达成全民教育目标”，“也能为特殊需求学生以外的多数儿童提供有效的教育，并且能增进整体教育系统的效率，最终达成教育的最高效益”⑵。《萨拉曼卡宣言》具有标志性的意义。PayelRaiChowdhury认为，《萨拉曼卡宣言》挑战了传统的观念，指出残疾学生若能在一般教育体系中就学，则受益者不只是残疾学生，也包括非残疾的所有学生⑶。《萨拉曼卡宣言》提出的“融合教育”赋予残疾人权利，使其能够通过接受普通教育,积极参与社会，从而逐渐获得社会的认可和重视，融入到主流社会中然而，《萨拉曼卡宣言》并没有国家执行和监控的相关规定，只是具有宣示和呼吁的性质。融合教育的规定在国际法上真正获得法律拘束力的，是2006年联合国通过的《残疾人权利公约》。

2006年联合国大会依据《关于残疾人的世界行动纲领》和《残疾人机会均等标准规则》等文件，并根据过去积累的经验制定了《残疾人权利公约》。《残疾人权利公约》的目的是改善所有被贴上“残疾"标签的学生的教育机会。不同种类的残疾学生——盲聋哑、智力障碍和注意力缺陷等残疾学生差异较大，以至于不可能釆取统一的方法来教育残疾学生。《残疾人权利公约》要求缔约国应确保残疾人平等地获得教育和终身学习的机会。缔约国要确保残疾人教育机会均等，同时鼓励残疾人通过主动参与社会、了解社会和被社会所了解，培养其自尊心，充分发展残疾人的个性、能力和创造力。

为了促进社会公平和维护残疾人权益，中国于2007年签署《残疾人权利公约》，次年，十一届全国人大常委会第三次会议批准了《残疾人权利公约》。

二、残疾人融合教育的理念一融合是最好的残疾人教育

传统的特殊教育把残疾学生聚集在一起进行隔离教育，这种缺乏与普通学生沟通，不考虑社会交往能力的培养模式，造成了残疾学生重返社会的障碍。这种隔离剥夺了他们本应享有的平等的法律保护的权利，会让残疾学生感觉自己低人一等，这种感觉可能会影响他们的心灵及思想，对残疾学生的成长不利。此后，人们开始对普通教育和特殊教育二元制模式进行反思，并且受到“隔离本身就是不平等”的人权理念的启发，试图接受包括残疾学生在内的所有学生进入普通学校学习，这一新的教育理念就是融合教育理念。

融合教育有五个基本原则：每个学生都有接受教育的基本权利；每个学生都有自己的个性、兴趣、能力和学习需要；教育要考虑学生的性格差异等方面;有特殊要求的学生应该有机会在普通学校学习；融合教育是反对歧视、建立人人欢迎的包容性社区、实现全面教育的最有效途径。融合教育的目标是试图让所有人都接受同样的优质教育，特别是帮助那些可能因为身体、智力和心理障碍而被边缘化或受歧视的学生接受同样的优质教育。为残疾学生提供最合适的学习环境和机会，让他们更好地发挥自己的潜力。只要有受教育机会、有效的教学培养和适当的教育资源，所有学生都可以学习并充分发挥他们的潜能，最终过上有意义、有目的和有成就感的生活。

三、我国残疾人融合教育的现状和存在的问题

（一）我国残疾人融合教育的现状

义务教育和普通学校“随班就读”（残疾孩子进入普通班就读进行教育）是理解我国融合教育发展的重要锚点。1986年通过的《义务教育法》第五条规定：“凡年满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。”⑸但是在这部法律里没有残疾人教育的规定。残疾人虽然可以通过特殊学校入学，但这主要是针对有轻度/中度残疾的儿童。即使对有轻度/中度残疾的儿童来说，也不是都有机会接受特殊教育，尤其是在没有特殊教育学校的农村或负担不起私立特殊教育学校费用的欠发达地区。考虑到特殊教育学校资源有限，2020年教育部发布《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》，发起了随班就读倡议。随班就读的最初目的不是促进融合教育，而是为没有机会进入特殊学校学习的残疾儿童提供教育服务。20世纪80年代末，全球融合教育的发展推动了我国法律的变革。2008年修订的《残疾人保障法》第二十五条规定:“普通教育机构对具有一定接受教育能力的残疾人实施教育，并为其学习提供便利和帮助。‘心］这条规定明确将残疾儿童纳入普通学校。然而,残疾儿童纳入普通教育受到区域经济发展状况、师资状况以及教育资源等因素的制约。经济发达地区有较为充沛的资金支持，教育资源、师资水平和教学效果也有着明显的优势。2007年，第二次全国残疾人抽样调査主要数据公报显示，只有63%的残疾儿童接受义务教育；在这63%的学生中，只有54%的学生在普通教育背景下接受教育⑺。

2017年重新修订的《残疾人教育条例》第三条规定:“残疾人教育应当提高教育质量，积极推进融合教育，根据残疾人的残疾类别和接受能力，采取普通教育方式或者特殊教育方式，优先釆取普通教育方式。”“普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读，并为其学习、康复提供帮助。”⑻然而，“具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年”，这是一个相对弹性的条件，实践中还要以“残疾人的残疾类别和接受能力”和学校的资源条件来判断，会有学校以“特殊教育经费不足、资源有限、缺少特殊教育教师、普通教师没有残疾教育经验”等为由建议残疾学生选择其他学校，这样可能剥夺残疾学生参与融合教育的机会。换句话说，学校的选择决定了残疾儿童受教育的机会。所以，2020年教育部印发《关于加强残疾儿童少年义务教育阶段随班就读工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）以促进融合教育的落实。《指导意见》在健全科学评估认定机制、强化资源教室和资源中心建设、注重课程教学调适、完善残疾学生评价制度、加强随班就读教师队伍建设等方面都做出规定。然而，对地区发展不均衡、绩效评估体系、个性化教育计划专业团队和特殊教育案件的申诉和问责方面还没有细致和针对性的规定。

（二）特殊教育师资队伍建设滞后，地区发展不均衡

从2015—2019年特殊教育学校、特殊教育师资和特殊教育学生的变化的数据（见图1）可以看出，特殊教育学生的数量年增幅多在15%以上,而特殊教育学校数量和师资增幅却很有限，难以满足越来越多的残疾学生接受适当的公立教育叫年份

图12015-2019年特教学校、特教学生和特教师资的变化

由于经济发展水平、教育重视程度、教育发展程度的差异，特殊教育地域发展不均衡。与东部发达地区相比，中西部地区特殊教育学校师生比低、师资力量薄弱、特殊教育经费少。对于特殊教育教师来说，中西部地区相对艰苦，经费有限，待遇比较差，尤其是在农村地区，教育资源有限，往往吸引不到优秀的特殊教育教师，甚至导致特殊教育教师的流失，这些都是亟待解决的问题。

（二）普通班教师缺乏特殊教育专业知识，普通学校绩效评估体系滞后

我国公立学校教育体系目前有许多实施融合教育的障碍，诸如班级结构僵化、班级规模大、教师缺乏支持有学习挑战的学生的经验和准备口们。大多数普通学校的老师没有经历专业的特殊教育技能的训练，与残疾学生的沟通，如在知识的理解与吸收、手语交流、情绪控制、身体护理等方面会遇到难题。另外，除了少数几位残疾学生需要个别指导之外，班级中仍有许多普通学生有学习与生活上的琐事需要顾及。在实施融合教育中，普通班教师不仅要教育普通学生，还要教育残疾学生，因而对融合教育产生抵触情绪。此外，在我国现有的教学评估体系下，以学生的考试成绩为主的考核方式使得普通班级的教师对这些残疾学生在评估中可能会拖累整个班级，影响绩效考核也会多有顾虑。

（三）“个别化教育计划”要点不明确，家长参与权没有充分体现

“个别化教育计划”是指为接受融合教育的每一位特殊学生制定的适应其个人发展需要的教育方案。我国《残疾人教育条例》第二十四条规定：“制定符合残疾学生身心特性和需要的个别化教育计划，实施个别教学。”⑻但是没有给出“个别化教育计划”应包括哪些内容。“个别化教育计划”应该有标准化的流程和方案才便于实施，也便于监控计划的实施状况，并对计划的效果进行评估。“个别化教育计划”不仅需要学校主导，而且需要孩子的父母或监护人参与。《残疾人教育条例》本身就明确了父母是计划团队不可分割的一部分。然而事实上，在“个别化教育计划”会议上，家长们常常感到无话可说，无能为力。许多家长觉得学校的专业人员似乎与他们的观点截然相反，“学校的专业人士使用专业化的语言，很难让家长理解并参与其中‘心气

（四）特殊教育纠纷的法律救济规定不具体

《残疾人教育条例》有关融合教育的各项具体规定，在残疾儿童受教育权遭遇侵害时，可以为残疾儿童和家长提供权利救济，可以成为通过诉讼手段维护残疾人权益的法律依据皿〕。但是对于融合教育和“个别化教育计划”有异议时残疾学生及其家长在什么时效范围内，以何种方式向主管教育部门提出申诉，教育主管部门应在多长时间内予以答复,对学校和教育主管部门的决定不服的是否可以提起行政诉讼等有关的事项，我国现有的特殊教育的法律和政策没有作出相关规定和实施细则。此外，残疾学生的家长担心其子女无法受到适当的教育，普通班学生的家长则可能担心子女的教育权益受损在《残疾人教育条例》关于法律责任的规定中没有涉及学校和行政机关在没有依法制定和执行残疾学生个别化教育计划、建设无障碍设施、提供教师配备等时进行惩罚的相关条款。

四、我国残疾人融合教育的对策建议

（一）加强中西部特殊教育教师队伍建设

为贯彻落实《特殊教育提升计划H2O17—2020年）和《残疾人教育条例》，加大特殊教育资源的投入，各级人民政府和教育主管部门应该从规划、培养、培训、管理、待遇、营造氛围等方面为中西部特殊教育教师提供指导和帮助，改变以前的特殊教育教师培养模式,从单一专业技能培训到复合型、多元化以及集职业教育、特殊教育和康复教育为一体的多学科、大平台、全方位的训练。此外,提高中西部特殊教育教师的培养经费和待遇，使他们能够扎根中西部,服务中西部。

为推进融合教育政策，对西部普通学校教师进行在职培训。政府应与高校合作，为普通学校进行一系列的特教专业技能在职培训，培训内容涵盖融合教育理念、课程、教学、学业评价、康复治疗等融合教育推行模式，为回归主流的残疾学生提供合适的教育口句。教师不能以特殊教育的专业性较强为由拒绝家长参与，家庭参与不仅是家长的权利，也有助于特殊教育的家校联动。同时，融合教育也要确保普通教育的教师在针对残疾学生个别化教育和获得平等对待方面有适当的准备。公立学校和其他机构也应该共同努力，为现有的教育工作者提供持续的发展机会。

（二）普及普通班教师的特殊教育专业知识，改革绩效评估体系

在师资培养源头——师范院校的学生中开展特殊教育知识培训。普通师范生都具有一定的针对特殊教育学生的教学方法和教育态度。不抛弃、不放弃、不歧视、无差别，这是融合教育的基础。在2019年全国“两会”中，周晔委员就提出将特殊教育的理论课和专业课作为每个师范生的必修课在绩效评估体系上，针对普通班级里有残疾学生的，应该有专门为他们提供的学业水平测试系统，以消除教师因为班级有残疾学生而影响考核结果和绩效工资分配的顾虑。

（三）明确“个别化教育计划''主要事项，保障家长参与权

《指导意见》要求制订“个别化教育”教学方案，落实“一人一案”，努力为每名学生提供适合的教育。残疾儿童教育工作者应针对每个残疾学生单独制定“个别化教育计划”，个别化教育方案必须包含下列五个要点:陈述残疾学生目前所达到的教育水平；说明年度教学目标，包括短期教学目标；明确要对残疾学生提供哪些明确的特殊教育与相关服务，并且说明残疾学生参与普通班上课的程度；确定教育行政机关计划从哪一天开始提供特殊教育与相关服务，以及提供特殊教育与相关服务的期限；至少每一年要评价一次，以了解有没有达到“个别化教育计划”会议所规定的年度

教学目标。

《残疾人教育条例》在很大程度上将儿童“个别化教育计划”中的具体方案留给儿童的家长和教育工作者选择。为了保障家长参与“个别化教育计划”，在整个计划创建过程中，每个学校都有责任让儿童的父母了解情况，并使他们能够积极参与决策过程的每一步，及早通知学生家长，以保证他们会参加“个别化教育计划”会议。在会议中,要尊重家长对计划的建议和想法。教育专家委员会尽量使用通俗的语言提出方案和意见，尽量减少使用专业化术语，以免给家长带来困惑和理解上的障碍。

（四）细化''个别化教育计划”的评估和问责规则

在对“个别化教育计划”进行评估时，县级人民政府教育行政部门应首先检查学校用于帮助制定学生的计划目标的资源是否充足，其次分析残疾学生与学习效果相关的数据，最后检査学校为残疾学生提供的特殊教育教师是否合格，为残疾学生提供教室和相关教学辅助设施是否齐全，是否能确保学生在无障碍环境下接受教育。

残疾学生和家长对学校个别化教育计划内容和制定程序有异议时，可以向县级人民政府教育行政部门提出听证会申请,县级人民政府教育行政部门应在收到申请后的10日内，给予申诉家长答复，如果认为申诉有法律依据，应在30日内安排听证，并通知利益相关方参加。学校或家长不满县级人民政府教育行政部门决定的，向上一级教育机构提出申诉。

融合教育会增加学校在教育、管理、服务等方面的成本，融合教育的实施除了规范教育行政部门、学校和教师的职责，还需要各级政府提供政策和资金的支持。建议县级人民政府提供每年度的随班就读发展经费；国家、省、市政府提供转移支付资金和专项拨款。有了经费支持，融合教育才能很好地发展，残疾学生才能接受更好的教育。

五、结语

“个别化教育计划"虽然会增加学校的负担，但是对于残疾学生来说，这是一个福音。我们应该给予他们发展的机会，他们也应该有自己的发展规划和美好未来。如果各方努力尝试改变，就会迎来残疾学生的春天。《指导意见》将会提高特殊教育的效果，但这不会自动发生。这取决于人们对特殊教育的倡导，对所有残障儿童，提高特殊教育标准并将其保持在高水平，以便他们都能发挥自己的潜力。“如果我们不继续为这些特殊学生鼓与呼,还有谁会为他们争取权利呢?”

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