英国EHC特殊教育支持服务体系的改革与挑战

许浩振  彭兴蓬

（华中师范大学教育学院湖北武汉431000）

【摘要】：教育、医疗和社会保障计划（Education,HealthandCareplans，简称EHC计划）是英国近十年来特殊教育服务体系改革的重点，其实践流程为需求鉴别、协调评估、规划草案、计划执行、计划审查五个阶段。在改革中，EHC计划形成了政府主导，落实多部门合作；扩大服务范围，实现服务一体化；重视儿童和家庭参与，为家长增权赋能的特点；但也显现出各种问题：部门相互隔离，医疗、社会保障服务缺失；EHC计划文本信息量大，家长参与缺乏专业支持；儿童需求无法准确表达，部分儿童需求被忽视等。

【关键词】：英国；教育、医疗和社会保障计划；特殊需要儿童；支持保障体系

中图分类号：G769文献标识码：A文章编号：2095-0438（2021）10-0133-05

作者简介：许浩振（1995-），男，湖北汉川人，华中师范大学特殊教育系硕士研究生，研究方向：融合教育；彭兴蓬，女，湖北荆门人，华中师范大学教育学院特殊教育系副教授，研究方向：融合教育。

基金项目：华中师范大学中央高校基本科研业务费项目资助“残疾人高等融合教育的特殊教育支持服务体系研究”（CCNU20A06022）研究成果。

引言

自1978年《沃洛克报告》首次提出“特殊教育需要”概念以来，特殊教育发生了学科重构和巨大转变。它不仅强调要对所有有特殊需要的儿童都提供特殊教育支持与服务，还强调要为其构建特殊教育支持服务体系。然而，什么样的支持服务体系才能为特殊儿童提供高质量化支持服务？在以教育、医疗、社会保障服务等多部门合作的支持服务体系框架下，由于部门合作不佳、成本高昂、体系过于复杂等问题，无法真正践行英国“学校行动计划、学校行动加强计划及特殊教育需要行动计划”的支持服务体系。[1][2]为此，自2011年以来,英国教育部儿童与家庭事务部莎拉·提瑟领导发布了《支持与期望：特殊教育和残疾人的新方法——咨询提案》首次提出要彻底改革特殊教育服务体系，为0—25岁的特殊儿童和青年制定统一的教育、医疗和社会保障服务体系。[3]同年，英国31个地方政府进行了特殊教育支持服务体系改革试验，整合一体化的多部门合作以及探索保障特殊儿童及其家庭需求的有效方式。2013年,英国教育部发布《为特殊教育需要儿童提供选择和完善规定》,要求建立更有效、更透明的支持服务体系以满足特殊儿童和青年及其家庭具体的生活需求。[4]

2014年英国颁布《儿童和家庭教育法案》，以法律的形式正式确定EHC特殊教育服务体系。该体系主要针对0—25岁中重度特殊儿童和青年，以特殊儿童和青年及其家庭的功能性需求为核心，通过提供综合性、连续性、动态化、个别化的教育、医疗和社会保障方面的支持与服务，尽可能帮助每一位有特殊教育需要的儿童和青年实现最佳发展，促进更好的生活。[5]

为更好地落实EHC，英国教育部和医疗部联合发布《特殊教育需要与残疾实践守则：0—25岁》（SENDcodeofpractice:0to25years）对需求评估流程、制定计划书、特殊学校或机构的认可、确保相关需求落实的责任以及经费预算、25岁之后的计划、计划书的反思、重新评估、服务终止与变更等相关细节方面进行了具体规定。[6]（P6-10）

二、EHC的实施流程

EHC的实施流程主要分为需求鉴定、综合评估、计划制订、具体执行和成效检验五个阶段。

（一）需求鉴定阶段。在学校已采取相应措施满足儿童和青年的特殊教育需要后，其仍未取得预期的进步，16至25岁的特殊青年、特殊儿童和青年的父母、学校等可填写申请表，向当地政府申请EHC服务。是否能够接受EHC服务，需要对儿童进行鉴定评估。因此，需求鉴定是特殊儿童支持服务的起始阶段，主要任务是观察和判断儿童是否有特殊教育需要，决定转介并进行评估，整个过程持续4周。它需要满足四条标准：一是学生在学习过程中，取得学业成功具有明显且复杂的障碍；二是学生无法达到预期的学习效果，且有显著迟缓的现象；三是学校的资源无法满足学生复杂的特殊需求；四是学生需要通过EHC满足其显著障碍的需求。[7]（P15-16）

在需求鉴定阶段，包括申请转介、政府收集证据、家长递交证据和需求三个阶段。在申请转介阶段，申请者联系地方政府的特殊教育需要部门，填写申请表并提出申请，在申请被接收后，申请者需考虑是否需要独立支持者（即来自当地的公益机构或信息、咨询和支持服务网络，不属于地方政府的工作人员）提供辅助性服务。如，独立支持者可帮助申请者联系评估团队，告知儿童和青年是否接受了有效的服务以及缓解家长压力等。在政府收集证据阶段，地方政府在六周内通过专家递交的学生学校报告、学业报告、个别化教育计划、言语治疗报告、语言治疗报告、作业治疗报告等来综合评估儿童是否存在特殊教育需要。在家长递交证据和需求阶段，家长或独立支持者需要递交儿童有特殊教育需要的相关证据并形成书面报告，包括儿童的障碍对家庭的影响、儿童需要的教育、医疗和社会保障等方面支持。

（二）综合评估阶段。地方政府组织专家小组对儿童和青年教育、健康和社会保障方面的需求进行评估，并在16周内决定是否提供EHC服务。评估阶段分以下三步。一是由政府组建地方政府官员、各部门专业服务人员与相关领域的专家、学校代表等组成的“多机构服务小组”，与儿童和青年及家长会面并对儿童和青年进行需求评估，评估完成后“多机构服务小组”完成医疗、教育和社会保障需求报告。二是特殊教育需要协调员与家长、独立支持者共同商议儿童和青年是否还需其他评估，如职业治疗评估、言语治疗评估、教育康复评估和心理治疗评估等。三是家长和独立支持者制作一份儿童简历交予“多机构服务小组”，内容包括儿童喜欢的物品和食物、偏爱的支持方式等，以更好了解儿童。

（三）计划制订阶段。通过评估收集的信息发现特殊儿童和青年所需的支持与服务，以此制定EHC计划文本。

1.具体过程。第一，地方政府决定为其提供EHC服务后，“多机构服务小组”便开始起草EHC计划文本，并向家长说明EHC计划所涉及的相关法律条文与服务内容。

第二，特殊教育需要协调员与家长和独立支持者共同协商EHC计划草案，由家长检查修改以确保EHC计划各部分内容都能令家长满意，并邀请家长为儿童申请个人专项资金。

第三，政府将修改后的EHC计划再次送至家长，家长和独立支持者必须在15天内检查EHC计划是否有遗漏或需要调整。在此期间，家长还需报告对个人专项资金是否满意，并提出自己意向的学校，政府与意向学校共同商讨其是否适合儿童发展，意向学校在15日内作出回复。

第四，地方政府与家长或青年最终确定EHC计划文本，并在日常干预评估中反复检查。如果家长不满意地方政府最终提供的服务，可与其进行协商解决或向特殊教育需要和残障法庭（SpecialEducationalNeedsandDisabilityTribunal，简称SENDIST）进行申诉。

2.主要内容。EHC计划目前没有官方统一文本，各地方政府自行规定。以英格兰剑桥郡为例，EHC计划文本内容包括五部分共十一节，第一部分为基本资料，主要包括个案的资料、家长资料、个案兴趣、目标、专长等自我描述性资料及家长的期望。第二部分为学生需求分析，主要分为教育需求、医疗需求、社会保障需求。第三部分为儿童预期达到的长期目标，制定目标要坚持SMART原则，即具体性、可测量、可实现、实在性和时限性。第四部分为实现长期目标的所需服务，包含四个章节，具体是儿童和青年达成教育目标所需支持内容、服务人员等及支持提供的频率和反思的频率，医疗方面所需支持的内容、服务人员以及支持提供频率和反思的频率，社会保障方面所需支持的内容、服务人员以及支持提供的频率和反思的频率，与障碍无关的住宿与休息或通过社会保障给付的准备金、服务人员等需求。第五部分包括教育、医疗、社会保障的资源安排与分配，整体建议、父母同意签名等。[7]

（四）具体执行阶段。具体执行阶段主要是地方政府落实EHC计划相关服务。在教育方面，当地政府在每学期开始前两周，向特殊儿童和青年就读的学校校长提供一份名单，校长应确保班主任、班级各科教师、特殊教育需要协调员等充分了解儿童和青年的需求，采取合适措施满足其需求。在医疗方面，地方政府向英国全科医生临床执业联盟(clinicalcommissioninggroup，简称CCG)负责人提供所负责的特殊儿童和青年名单，CCG将服务委托给相关专业的医护人员，并对EHC计划中有关医疗方面的服务进行监督，以确保特殊儿童和青年能获得合适的医疗服务。在社会保障方面，地方政府可选择依据1970年的《慢性病和残疾人法》或1989年的《儿童法》中相关规定为特殊儿童和青年提供社会保障服务，地方政府同样向社会保障部门负责人提供名单，负责人确保为特殊儿童和青年及其家庭提供社会保障服务。[6]（P208-214）

（五）成效检验阶段。成效检验阶段主要是定期评估EHC计划服务的实施效果。地方政府每年召开评审会议，“多机构评估小组”、儿童和青年及其家长共同参与审查EHC计划的实施情况，政府在审查会议结束4周内将审查结果告知家长。首次审查必须在EHC计划发布12个月内完成，审查的内容主要包括：（1）收集和评估信息，评价儿童和青年的进步；（2）审查教学和学习过程中提供的教育服务；（3）检查医疗和社会保障支持服务的供给；（4）根据儿童和青年一年来的进步情况，考虑是否需要对计划进行修改或者停止计划；（5）设定新阶段的目标与预期结果；（6）审查早期教育提供者、学校、学院及其他服务提供者设定的长期目标。[8]审查的目的是检验EHC计划长期目标的达成情况，反思目标设定与提供的支持是否合适，调整EHC计划长期目标以增进服务的可持续性与适当性。当特殊儿童和青年的家长提出重新审查时，地方政府必须对儿童和青年的EHC计划进行重新审查。

三、EHC的改革成效

（一）地方政府主导，落实多部门合作。地方政府在EHC

计划实施的各阶段始终处于主导地位，有权决定是否为特殊儿童制定EHC计划并监督保障相关服务的落实。相较于之前的服务体系，此次改革最大的不同是地方政府要落实整合教育、医疗和社会保障三方服务，加强部门间相互合作的义务。此前，政府虽一直倡导多部门合作为特殊儿童提供综合性服务，但分权政策给予了教育、医疗和社会保障部门充分的自治权，以至于部门间的合作未能落实。此次改革落实了地方政府联合教育、医疗与社会保障部门相互合作的工作机制，即特殊教育需要协调员统筹“多机构服务小组”，共同参与EHC计划制订、执行、审查、修订，保证EHC计划服务的专业性、动态性、开放性、灵活性。研究表明，多部门合作带来的多机构、跨学科团队共同实施EHC计划对儿童、家长及服务人员均有益。儿童享有更高质量的多机构服务，有更好的发展；多部门信息共享和联合规划减轻家长向专业人员重复咨询信息的负担，增加了家长满意度；多部门服务人员共同执行EHC计划，增加了专业交流，提升了职业认同感。[9]

（二）扩大服务范围，实现服务一体化。相比于英国之前的三层特殊教育服务体系，EHC计划将符合“特殊教育需求”年龄范围从2—19岁扩展至0—25岁，构建从出生至成人的特殊教育支持服务体系。具体而言，从纵向上来看，将年龄向下延伸至出生，整合了英国早期教育体系（EYFS体系），促使教育、医疗与社会保障部门的专业人员为特殊儿童及其家庭提供高质量早期干预和保育服务，做到早诊断、早干预、早服务；将年龄向上延伸至25岁，使义务教育与继续教育阶段的服务相衔接，从16岁开始为特殊儿童提供持续的、一致的服务，使其在就业选择、独立生活、参与社会以及保持健康方面获得最佳结果，尽早为儿童成年的生活作准备。[6]188-190从横向上看，EHC计划统整了教育、医疗和社会保障方面的需求与服务，涵盖特殊儿童以前的个别化教育计划、言语治疗、语言治疗、作业治疗、心理治疗、药物治疗等服务内容，有效减少了服务相互重叠，体系过于复杂的问题，促使特殊儿童服务体系的一体化发展。

（三）重视儿童和家庭参与，为家长增权赋能。随着“残障”观念变化以及融合教育的发展，特殊儿童及其家庭的权利意识日益增强并得到法律保障，特殊儿童要求在与其他儿童平等的基础上，自由表达个人意见。同时，特殊教育支持服务体系的官僚化，家长诉求得不到及时处理和足够重视，家长呼吁改革的呼声日益高涨。[10]因此，此次改革强调家庭和个人在表达自身需求方面具有不可比拟的优势，给予家庭、儿童和青少年更大的发言权和选择权，鼓励其参与制定EHC计划，将其需求在基本资料和学生需求中得到充分体现。

《儿童和家庭教育法案》明确要求把儿童或青年的愿望和需要放在首位，让儿童或青年自由表达自身诉求。地方政府在需求评估和计划制订过程中必须倾听特殊儿童或青年、家长的预期目标及所需支持，将其纳入到服务考虑范围内。[6]147如在协调评估阶段，当地政府要确保家长参与特殊儿童需求评估，并在规划草案阶段，通过反复与家长确认EHC服务内容，实现家长参与EHC计划制订的权利。同时，家长在EHC实践的任一阶段，当与“多机构服务小组”发生分歧时，可向各级学校、地方政府、教育标准局等机构进行申诉，获得调解，或者向特殊教育需求和残障法庭上诉。调查发现，多数家长认为此次改革坚持了以个人和家庭的主体地位，自己已参与EHC计划决策并将自身需求充分反映其中，三分之二的家长对EHC服务表示满意。[11]

四、EHC服务体系面临的挑战

（一）部门合作方面：部门相互隔离，医疗、社会保障服务缺失。多部门合作是此次改革的特色，但合作除考虑统一领导、部门权责明确、利益相关者积极参与、信息共享等因素外，还需兼顾各部门组织结构、工作任务和工作方式的独特性。[12]《儿童和家庭教育法案》只规定多部门相互合作，组建“多机构服务小组”，明确了各部门应履行的职责，并未就合作的其他影响因素提出相应解决办法。[13]据英国教育标准局调查显示，从2016年至2020年3月，部分地方政府并未落实法案相关要求，各部门缺乏合作。[14]同时，EHC计划主要由特殊教育协调员承担，卫生与社会养护服务专家缺乏特殊教育相关培训，缺席相关服务活动。他们认为自己能诊断疾病，但无法在教育背景下给出相关建议，最终EHC计划成为了单一的教育干预计划，多部门合作优势并未发掘。[15]正如Norwich所说《特殊教育需要与残疾实践守则0—25岁》是“随心所欲的实用主义”，并不能使不同部门不同学科的专业人员共同制定具有凝聚力的EHC计划。[16]

（二）家长参与方面：EHC计划文本信息量大，家长参与缺乏专业支持。确保儿童和家长充分参与EHC服务是极具挑战性的任务，家长参与需要服务人员的充分支持，家长必须依赖他们才能了解特殊教育服务体系和自身享有的权利。EHC计划强调个人与家庭为核心的理念，但理念尚未渗透到教育、医疗与社会保障各部门的组织文化中，服务人员并未将之内化，加上缺乏信息共享机制，家长并不能了解相关内容。基于计划的动态调整，一份EHC计划在20—40页之间，且每页内容都具有较大差异，内容总体信息量大；同时EHC计划由地方政府管理，各地缺乏统一的文本模式，内容与格式不断变化，家长参与EHC计划制定与实施的难度较大。[17]

（三）儿童需求方面：儿童需求无法准确表达，部分儿童需求被忽视。在儿童获得服务资格方面，申请服务门槛过高。EHC计划服务对象要求在学校已采取相应措施以鉴别、评估和满足儿童和青年的特殊教育需要后，儿童和青年仍未取得预期进步。这一过程中，针对“进步”评价的标准与尺度不明确，人为随意操作性强，同时评估关注儿童缺陷，少有特殊教育需要儿童的知识与能力在接受相关干预后完全不发生变化，因而实际过程中很多原本有特殊教育需要的儿童被排除在服务体系之外。[18]2016年英国有14795个EHC计划请求被拒绝，比前一年增加了35%以上，[19]侧面反映出地方政府特殊儿童服务体系入口紧缩，特殊儿童获得服务资格难度增大。

在儿童参与服务过程中，儿童表达自身意愿的可能性小。儿童表达自身需求的机会仅限于EHC计划文本第一节基本资料收集中的自我描述部分，然而自我表达需要一定认知与表达能力，其需求多由家长表达，家长表达是否客观准确表达儿童需求和意愿，直接关乎特殊儿童需求多大程度在EHC计划制定与实施过程中得以体现。[20]

在需求评估中，部分儿童需求被忽视。英国将特殊教育需要分为沟通与互动，认知与学习，社会性、情感与心理健康，感官与身体需要四类，其中情感与心理健康需求常被忽视。由于EHC计划申请标准强调学生学习和学校表现的重要性，导致教育者更重视学生学习和应用知识的能力而忽视学生心理方面的需求，如学生焦虑和抑郁；或在普通学校学习的自闭症学生，其学习上可能掌握所学内容，但在人际等方面的缺陷需要特殊服务与支持，但其申请EHC计划会被拒绝。[21]

当然，EHC的具体落实还受制于经费预算、法律保障、地方政府协作领导能力、服务人员的专业化水平、家长参与意愿等因素。[22]这些因素都制约着EHC的发展，如何将之更加完善，还需要从组织管理、财政支持、立法保障、人员培训等方面进行深入研究。

参考文献:

[1]陈时见,施祖毅,杜琳.英国特殊教育服务体系改革及其主要经验[J].外国教育研究,2014(4):97-103.

[2]于志涛.英国特殊教育需求支持服务体系改革与启示[J].外国教育研究,2011(7):55-59.

[3]GOV.UK.SupportandAspiration:ANewApproachtoSpecialEducationalNeedsandDisability:AConsultation[R/OL].https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/198141/Support_and_Aspiration_Green-Paper-SEN.pdf,2011-03-09/2021-06-20.

[4]侯婉滢,刘文萍.英国特殊教育需求支持服务体系改革的内容、特征及启示[J].现代教育论丛,2018(2):72-77.

[5]KoB.EducationHealthandCarePlans:anewschemeforspecialeducationalneedsanddisabilityprovisionsinEnglandfrom2014[J].PaediatricsandChildHealth,2015(10):443-449.