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我国台湾地区残障学生就业转衔服务的发展历程及其启示

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我国台湾地区残障学生就业转衔服务的发展历程及其启示

2024-07-13 20:55:10
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来源：2021年第6期现代特殊教育(高等教育研究)

作者：

摘要：我国台湾地区就业转衔服务起步相对较早,历经近40年的发展,已形成了较为完善、系统且连贯的就业转衔服务体系,在一定程度上改善了残障学生的就业状况[7]。鉴于此,本文通过分析相关政策与文献,系统地梳理了台湾地区就业转衔服务的发展历程,并总结归纳其发展趋势,以期在新时代背景下为大陆地区残障学生就业转衔服务的进一步发展提供参考。

关键词：个别化教育,残疾人事业,特殊儿童,社交技能,华中师范大学

徐添喜1 董萍1 刘丽平2 丁艳丽3

(1.华中师范大学教育学院武汉 430079;2.怀仁市第一中学湖南怀仁 038300;3.深圳市龙华区民顺小学广东深圳 518110)

[摘要]我国台湾地区为残障学生成功实现学校后就业提供了良好支持。分析我国台湾地区相关政策与文献,系统梳理台湾地区残障学生就业转衔服务的发展历程,发现该地区相关服务的制度保障日趋成熟,参与主体逐渐多元,且教育体系不断完善。大陆地区可考虑借鉴台湾地区的发展经验,在进一步完善相关政策法规、加强部门交流合作的同时,构建残障学生的转衔课程框架,促进残障学生顺利实现从学校到就业的转衔,进而有尊严、有质量地参与并融入社会。

[关键词]台湾地区;残障学生;就业转衔服务;生涯教育

[中图分类号]J760

国家社会科学基金“十三五”规划2018年度教育学青年课题“自闭症学生‘从学校到就业’转衔服务模式研究”(CHA180263)成果之一。

徐添喜,博士,副教授;研究方向:残障人士的转衔教育与就业支持。

一、引言

近年来,我国残障学生职业教育与就业转衔服务取得了较大发展,多项政策法规的出台与修订都为残障学生职业教育与就业转衔服务的发展提供了政策保障,如2017年修订的《残疾人教育条例》就残障学生职业教育的层次、实施单位、入学条件、实习等问题进行了明确规定[1];2018年,教育部等四部门发布的《关于加快发展残疾人职业教育的若干意见》凸显了残障学生职业教育的重要意义并为未来发展指明了方向;2020年,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》(简称《建议》)将巩固拓展脱贫攻坚成果和残障人士教育、就业、社会福利、服务体系等内容纳入了“十四五”时期国民经济和社会发展大局。据残疾人事业发展统计公报的数据可知,我国残障人士中等职业学校(班)数、在校生人数均有了明显增加,残障人士职业教育与就业转衔等问题引起了越来越多的关注。然而,我国大陆地区残障学生就业情况并不乐观,大多数残障学生离校后并未能成功就业,即便少数实现就业的残障学生也面临着就业渠道窄、工资低、适应难等困境[2-3]。解决以上困境的关键在于为残障学生提供有效的就业转衔服务(employmenttransitionservices)[4],即帮助残障学生在离开学校体系后逐渐由学校生活过渡到工作生活,并完成从学生到社会劳动者身份的转换,顺利进入职场而提供的系列支持服务[5],包括职业教育、生涯辅导、职业评量、转衔计划拟订和离校后相关服务等[6]。

目前,大陆地区的就业转衔服务仍处于探索阶段,尚未建立起系统的体系。我国台湾地区就业转衔服务起步相对较早,历经近40年的发展,已形成了较为完善、系统且连贯的就业转衔服务体系,在一定程度上改善了残障学生的就业状况[7]。鉴于此,本文通过分析相关政策与文献,系统地梳理了台湾地区就业转衔服务的发展历程,并总结归纳其发展趋势,以期在新时代背景下为大陆地区残障学生就业转衔服务的进一步发展提供参考。

二、台湾地区残障学生就业转衔服务的发展

历程台湾地区就业转衔服务的发展受国外的思潮影响较大。以就业转衔服务发展过程中的重要政策和教育改革事件为节点,台湾地区残障学生就业转衔服务的发展历程可分为萌芽探索、基础奠定、体系构建和发展完善四个阶段。

(一)萌芽探索阶段(1980—1996年)

20世纪80年代前,台湾地区大部分残障学生由于受教育程度低,生存与发展机会有限,在离开学校后未能成功就业,难以独立生活[8]。20世纪80年代初,美国《帕金斯职业教育法案》与《从学校到工作机会法案》均规定,学校应为残障学生提供就业转衔服务,支持他们从学校顺利转入职场[9]。随着美国就业转衔服务理念的不断引入,台湾地区开始研究借鉴美国的福利制度,该阶段的就业转衔服务多集中于社会福利领域。

为促进残障学生独立生活,台湾地区颁布了多项福利措施。1980年,台湾地区有关部门发布有关残障福利文件,规定设立残障福利促进委员会,给予福利基金,支持民间开办福利机构,由就业辅导机构为有就业需求的残障学生提供转介服务。1981年,有关文件进一步要求,为协调残障学生就业,应建立就业供需档案。当时,西方国家纷纷开始重视职业教育,台湾地区教育主管部门于1983年也开始主张发展“以职业教育为主的公民教育”,强调就业是生涯发展的重要历程与目标。因此,1984年台湾地区特殊教育相关政策明确指出,要加强残障学生职业教育,特殊教育学校及普通学校附设特教班,应主动联系社会福利机构为青少年提供就业辅导。为发展残障学生职业教育,台湾地区于1994年开始试办三年制高职特教班(相当于大陆地区的中等职业技术学校),尝试辅助轻度智力障碍学生就业。同时,试行《中、重度智障及其他障碍学生接受第十年技艺教育实施要点》,为初中毕业的中重度智力障碍、视觉障碍、听觉障碍、肢体残障及自闭症谱系障碍青少年提供职业技术教育,培养立身技能,该试行方案于1996年开始全面实施。

这一阶段台湾地区的就业转衔服务强调对残障学生的就业指导,教育主管部门开始意识到学校参与就业转衔服务的必要性,但尚未建立起服务体系。该阶段处于转而不“衔”的状态,主要由社会福利机构为残障学生提供就业服务,政府和学校并不直接承担责任。

(二)基础奠定阶段(1997—2001年)

20世纪90年代末至21世纪初,在学习借鉴美国转衔服务理念的基础上,台湾地区开始通过政策文件明确相关部门的服务内容,并尝试通过教育来支持就业转衔[10],就业转衔服务逐渐由社会福利领域向教育领域迈进。

1997年,台湾地区明确由各级劳动部门负责残障学生的个别化职业训练和就业服务,服务内容包括职业辅导评量和经费补助等。同时,规定相关部门要为青少年制订生涯转衔计划,提供整体性且持续性的转衔服务,首次使用“就业转衔”一词。1998年,“身心障碍者保护法实施细则”对“生涯转衔计划”进行了明确界定。同时,台湾地区劳动主管部门发布的《身心障碍者职业辅导评量办法》(简称

《评量方法》)明确规定了残障学生职业辅导评量的九项内容(障碍状况与功能表现、学习特点与兴趣、职业兴趣、职业性向、工作技能、工作人格、潜在就业环境分析、就业辅具与职务调整以及其他就业有关需求的评量)、五种方式(标准化心理测试、工作样本、情境评量、现场实操以及其他有关评量方式)、评量程序的五个步骤(根据访谈和基本资料拟订个别化职业辅导评量计划、进行相关评量、整理评量结果、撰写职业辅导评量报告并调整后续个别化服务计划、安置以及后续评量)。此外,2000年发布的《各教育阶段身心障碍学生转衔服务实施要点》(简称《转衔服务要点》)规范了残障学生转衔服务的实施阶段与流程,要求自家庭至幼儿园、小学、中学、高中及大学等教育阶段对残障学生提供转衔服务,以上文件为开展就业转衔服务奠定了良好的制度基础。

1998年的《台湾地区教育改革行动方案》主张增设高职特教班[11],逐步扩大了高职特教班办学规模。2001年,台湾地区教育主管部门发布《身心障碍学生十二年就学安置计划》,该计划主张残障学生进入高中(职)学校接受职业教育,由此初步构建了就业转衔教育体系。在课程方面,1998年《特殊学校课程教材教法实施办法》首次涉及转衔课程,并规定高中职业教育应基于学生个别化需求来确定其校外实习时长和具体转衔服务。随后,为规范高职特教班课程设置,教育主管部门发布《高级中等学校特殊教育班职业学程课程纲要》(简称“旧课纲”),主要特点如下:(1)以职业群集方式设置职业科目,并划分五大职能种类(农业、工业、商业、家事和服务业),各校应以“综合职能科”设置课程,即以某一职能为主,其他职能为辅。(2)课程目标为培育轻度智力障碍学生的个人、社会与职业生活适应能力。基于课程目标,核心课程被划分为个人、社会与职业生活三大领域,其中职业生活占比最大。(3)课程内容以实习和实践为核心,重视社区与职场的联系,高中各年级职业教育的课程重点分别为职业试探、技能掌握和职场实习,实习时长随学生年级增长而增加。

这一阶段,台湾地区明确提出“就业转衔”的概念,并通过出台相关政策文件奠定就业转衔服务的发展基础,但尚未形成具体的制度。此外,就业转衔服务在教育领域得到初步发展,高职特教班办学规模有所扩大,就业转衔相关课程逐步开发,但由于旧课纲旨在促进轻度智力障碍学生实现就业转衔,因而这一时期的课程并不适合于所有残障学生。

(三)体系构建阶段(2002—2011年)

21世纪初期至2011年,随着国际上转衔服务理念的不断更新与发展,台湾地区就业转衔服务的相关政策文件得以颁布和修订,管理制度不断得以完善,促进了就业转衔服务的体系化。此外,台湾地区课程纲要也进行了修订,就业转衔相关课程得到了进一步规范。

制度体系建设方面,就业转衔服务主体的权责、流程和实施细则等得以进一步明确。首先,2006年修订的《身心障碍者生涯转衔服务整合实施方案》(简称《生涯转衔服务方案》)和2008年修订的《身心障碍者就业转衔服务实施要点》(简称《就业转衔服务要点》)与上一阶段的《转衔服务要点》相辅相成。《生涯转衔服务方案》对残障学生个别化就业转衔服务的具体内容进行了明确规定,明晰了残障学生在校期间、离校前后教育和劳动部门的职责,有力地推动了就业转衔服务体系的构建;《就业转衔服务要点》明确界定了各地劳动、社会福利、卫生医疗和教育等部门的权责,同时也规定了跨部门合作如何整合资源为残障学生提供无缝衔接的就业转衔服务,如要求各地劳动部门设置职业重建个案管理员办理职业重建咨询、拟订并执行职业重建服务计划等就业转衔相关业务。此外,劳动主管部门明确了就业转衔服务和职业重建服务的流程,以促进残障学生的无缝转衔。其次,2007年有关身心障碍者权益保障文件发布,规定各级劳动部门为残障学生提供无障碍个别化职业重建服务,设立职业训练机构、就业服务机构和庇护工场,支持各地残障学生就业。同年,《评量方法》更名为《身心障碍者职业辅导评量实施方式及补助准则》,将服务对象扩展至初中以上有就业意愿、经评估需要职业辅导评量的应届毕业生。最后,2010年《转衔服务要点》更名为《各教育阶段身心障碍学生转衔辅导及服务办法》,并细化就业转衔服务相关规定:设有职业科类的高级中等学校和特殊学校高职部为高一学生进行职能评估,对于到三年级时也无法判断适合的就业方向与就业安置形式的学生则转介至劳动部门办理职业辅导评量。在学生毕业前一学期,学校为无升学意愿的残障学生召开转衔会议,在学生离校后一个月内,学校要通报劳动、社会福利等部门为学生提供职业重建和社会福利等服务并追踪辅导六个月[12]。

课程建设方面,为促进融合教育与普通教育接轨,2008年台湾地区教育主管部门委托台湾师范大学特殊教育中心开发研制了《高级中等以下学校特殊教育课程发展共同原则及课程大纲总纲》(简称“新课纲”)。该纲要充分考虑了普通教育课程,适用对象包括各类障碍和超常学生,课程实施与转衔服务相辅相成[13]。其中,有就业转衔需求的残障学生可在特殊需求课程中选择职业教育课程,课程目标为培养职业知识、职业技能和职业道德,以奠定未来生涯发展基础,各教育阶段的主要课程目标如表1所示[14]。表1职业教育领域课程各教育阶段主要课程目标通过上文可以看出,就业转衔服务的对象、时间、负责部门与专业人员及其职责在这一阶段得以明确,标志着台湾地区就业转衔服务的制度体系已基本形成。同时,台湾地区顺应时代发展的需求,修订就业转衔相关课程纲要,促进了教育与就业的有效衔接,为提升就业转衔服务质量创造了条件。

(四)发展完善阶段(2012年至今)

近年来,国外就业转衔服务强调生涯教育与职业教育的紧密结合,通过完整的就业转衔教育体系发挥生涯教育功能[15]。2012年至今,台湾地区愈加重视就业转衔服务中教育体系的完善,服务体系不断向纵深拓展。

一方面,台湾地区的就业转衔制度不断规范。2012年,台湾地区有关特殊教育文件规定,每学期的个别化教育计划都必须检讨修订转衔辅导与服务的内容[16]。2019年4月,台湾地区规定由学校为学生提供整体性与持续性的转衔辅导与服务,这意味着转衔辅导及服务办法由各级劳动部门改为各级教育部门负责。此外,台湾地区各级教育部门应至少每四年评定一次高中教育以下各学校特殊教育的实施成效,或依各校评定周期进行督导工作。2019年2月,台湾地区劳动主管部门在官方网站中进一步细化职业重建个案管理员在职业重建服务中的职责,即为残障学生提供“一对一”咨询与评估服务、拟订个别化职业重建计划、引入相关服务资源等。另一方面,就业转衔教育体系得到进一步发展。2015年,台湾地区教育主管部门全面推行新课纲,不仅在特殊教育领域设置职业教育课程,而且重视职场实习。各科类实习有明确的学分要求,学生由校内实习过渡到校外实习,且实习课程安排以“支持性就业安置”为原则,即通过教师或职业辅导员为残障学生提供持续与渐进的训练,直到他们能够熟练且独立地完成工作任务,再逐渐减少教师或职业辅导员的协助[17]。此外,台湾地区为支持校外实习制定了相关社会补助制度,鼓励企业为残障学生提供校外实习及就业机会,并通过表扬爱心楷模厂商引起社会重视。这些举措使得残障学生就业转衔服务在教育领域中的课程设置和职场实习的科学性与适用性显著提升。

经过近40年的发展,台湾地区残障学生就业转衔服务体系不断完善,服务流程进一步细化。教育体系在转衔服务中的重要性得到凸显,各级教育部门负责转衔辅导及服务办法和教学督导工作,并以生涯转衔计划和个别化教育计划作为在教育领域中实施就业转衔服务的重要工具。同时,全面推行以融合为导向的新课纲,重视职场实习,促进了就业转衔服务在教育领域的发展。至此,台湾地区已经形成了较为成熟的就业转衔服务体系,教育部门负责毕业前的就业转衔教育,劳动部门负责毕业后的职业重建服务并辅助学校进行在校期间的职业教育与评量,社会福利、卫生医疗等部门加以协助,以促进残障学生顺利实现就业转衔,具体流程参见图1。

三、台湾地区残障学生就业转衔服务的发展

残障学生自力更生,《评量办法》等文件也主张,各级劳动部门设立身心障碍者就业基金支持残障学在引进和学习国外残障学生就业拟转订衔个服别务化的职业重建生计就划业。在教育领域,台湾地区教育主管部门颁布基础上,台湾结案地区不断发展与完善就业转衔服务。本文通过对其发展历程的回顾,总结出三点发展台湾地区特殊教育相关政策和《转衔服务要点》等文件,强调了教育在就业转衔服务中的重要作用,趋势。

(一)依托政策支持,制度保障日趋成熟

随着相关政策的不断完善,台湾地区就业转衔划的制订与修订等做了明确规定。同时,为保障服务质量,台湾地区不断完善督导问责机制。如2007服务的具体内容日趋清晰为服务的实施奠定了重要的制度基础,有力地保障了服务的开展。参目加前职业,培训就业的／推动与监督工14作天内;2通01报9社年会台福湾利地部门区有关特殊台湾地区已经形成了较为系统的就业转衔服务制度体系。基于这一体系,教育、劳动、卫生医疗和社7R会福利等相关部门权责明晰,从而规范并保障了转教育文件也明确了各级教育部门评定高中以下学校特殊教育质量的责任。

(二)强调部门合作,参与主体逐渐多元

衔服务的顺利进行。具体而言,稳定就业追踪3个在社会福利领域残障福利方面文件规定,设立社会福利基金以促进由上文可知,台湾地区最初主要由社会福利机构负责残障学生职业训练与转介服务,政府涉及残障学生就业转衔的服务不多。但随着转衔服务理念的转变和相关政策文件的出台,台湾地区政府日益关心就业转衔服务,多个部门逐渐参与就业转衔服务,建立起跨部门的协作关系。21世纪初,台湾地区主张各级劳动部门应协调当地社会福利、卫生医疗及教育等部门提供转衔服务,形成了“以劳工为主,多部门协调”的就业转衔服务模式。劳动部门至少每半年主办一次就业转衔会议,为残障学生提供职业辅导评量,推动并监督各地残障学生就业。社会福利部门则组织转衔会议,为在劳动部门中接受为期六个月的转衔服务后仍无法成功就业的残障学生提供生涯转衔服务。到发展完善阶段,教育部门的权责进一步明确,不再仅作为协调部门,而是作为主导部门负责就业转衔辅导及服务办法,且其督导责任得到强化,形成了当前“以教育为主,多部门合作”的就业转衔服务模式。同时,鉴于残障学生特点和需求的多样性,台湾地区就业转衔服务强调团队合作,重视各方专业人员的合作,由多元参与主体为残障学生提供个性化服务。特殊教育教师、普通教师、教育行政人员、就业辅导人员、学生家长以及其他专业人员组成了专业团队,为残障学生提供全方位的支持和高质量的就业转衔服务。

(三)重视生涯规划,教育体系不断完善

起初,台湾地区就业转衔服务仅强调就业,即转衔的结果。随着对国外就业转衔服务成功经验的引进,台湾地区开始重视转衔服务过程,不断强调生涯教育对就业转衔服务的支持作用,就业转衔教育体系得以逐渐完善。一方面,就业转衔服务逐步与生涯教育结合。自1997年有关身心障碍者保护文件提出学校应通过制订生涯转衔计划为残障学生提供整体性且持续性的转衔服务后,台湾地区开始重视生涯教育,主张将就业转衔服务融入生涯转衔计划之中,支持残障学生的生涯发展。另一方面,台湾地区积极探索适合的办学形式并开发课纲以促进残障学生从学校到职场的无缝转衔,如试办轻度智力障碍学生高职特教班,通过综合职能科在一年级对学生进行职业性向试探,以便有计划地提供就业转衔服务。旧课纲以残障学生生涯发展需求为主轴,同时关注学生职业、社会和个人生活三个领域适应能力的培养,学校以课程为本位对学生进行持续的职业评量以了解其能力和进步情况[18]。2015年全面施行的新课纲则以融合教育为核心价值,不仅关注残障学生就业,还将其基本能力的培养与普通教育课程同步。台湾地区已然形成了较为完善的就业转衔教育体系。

四、启示

就业转衔服务有助于残障学生获得并保持就业,独立且有尊严地参与社会生活,而我国大陆地区残障学生的就业转衔服务体系尚未建立[19]。2020年《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》强调劳动教育的重要性,指出要通过劳动教育,使每一个学生具备满足生存发展需要的基本劳动能力。《建议》也明确提出,要帮扶残疾人就业,为我国大陆地区在新时代背景下进一步发展残障学生就业转衔服务提供了重要指引。以下结合台湾地区发展残障学生就业转衔服务的经验,对大陆地区发展就业转衔服务提出三点建议。

(一)完善政策法规,构建就业转衔服务体系

完备的政策法规是就业转衔服务顺利实施的重要保障。我国应加快制定和出台相关法律法规,为就业转衔服务提供强有力的制度保障,使服务有法可依。首先,细化相关制度与规定,明确就业转衔服务具体流程,提高服务的可操作性。其次,确定各级政府和相关部门的具体职责,为跨部门的合作建立相应保障机制,规范并推动部门资源整合与共享,逐渐形成较为完备的就业转衔服务体系。再次,建立相关专业人员培训和遴选制度,完善残障学生就业转衔服务的专业人才队伍建设[20]。政府应依据当前残障学生就业需求,加紧制定相应制度,以规范就业辅导员的培养,并考虑在各高校、部门及相关机构培养所需人才[21],以保障残障学生就业转衔服务质量。最后,建立督导问责机制,定期督查就业转衔服务工作,明确问责范围及对象,从严问责追责,进一步强化各级政府和相关部门的责任意识,提高执行力,保障就业转衔服务工作顺利推行。

(二)强化部门合作,鼓励多元主体参与转衔

就业转衔服务涵盖学生生活的各个层面,需要不同的部门和专业人员共同提供服务。依台湾地区就业转衔服务发展经验可知,各部门、专业人员与学生和家长的通力合作是就业转衔服务成功的必要条件[22]。但台湾地区的就业转衔服务体系主要援引自美国,发展尚未成熟,实践过程中也有不足之处,如就业转衔服务工作繁多,但政策层面缺少专业人员分工合作的具体说明,因而部分工作的实施存在争议;且因理念差异和培训经历不同,存在部分专业人员参与服务的积极性不高、特殊教育教师工作压力过大等问题[23]。因此,大陆地区在借鉴台湾地区经验时,应充分考虑到上述问题。一方面,建立完备的规章制度,确定完善的部门合作流程,并明确专业团队分工,即对各专业人员在各项工作中应承担的责任和参与程度给予清晰明确的规定,形成齐抓共管、各司其职、密切配合的协作局面,推动就业转衔服务有序进行;另一方面,为促进有效合作,政府应积极借鉴国外成功经验,结合国情建立有效的专业合作机制,鼓励并促进相关部门和专业人员积极合作。同时,还应重视残障学生及其家人的参与,加强家校合作。

(三)重视生涯发展,研发就业转衔课程框架

台湾地区就业转衔服务重视生涯教育,致力于促进残障学生整体和持续的生涯发展。大陆地区可考虑加快研发以生涯发展为指引的就业转衔课程框架,依据各类残障学生的身心发展特点设置个别化的转衔课程。首先,充分考虑到各类学生毕业后社会生存所需的一切能力[24],以学生生涯发展需求为主轴构建课程框架,将生涯发展的理念融入各学科的教学活动中,培养其在个人生活、社会生活及职业生活中的适应能力,如自理能力、社交技能和工作技能等。其次,职场实习对于残障学生离校后的生涯适应具有重要意义,因此课程研发应以实习实践为核心,重视职场参观、见习与实习,随年级的增长增加实习和实践活动的比重[25]。此外,新修订的《残疾人教育条例》指出,残疾人职业教育主要由普通职业教育机构实施,因此,课程研发还需顺应融合教育的趋势,参考普通教育课程框架,在满足残障学生的特殊教育需要的同时,兼顾残障学生和普通学生的共同发展需求,保证课程内容、目标和评价的弹性,以构建科学合理的就业转衔课程框架.

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