推进融合教育的制度困境与出路

张先彬

融合教育，亦称全纳教育，是指将所有具有特殊教育需求的残疾学生最大程度融入普通学校学习，以满足其不同的学习需求，构建起开放、包容、接纳的教育体系。大力推进融合教育是落实习近平总书记关于“办好特殊教育”讲话精神的应有之义，是坚持教育公平和学生本位主义的集中体现，也是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要内容。为有效推进融合教育，亟须将融合教育纳入制度化轨道，用“制度之治”实现融合教育的高质量发展，充分保障残疾人的受教育权。

一、新时代推进融合教育的必要性

教育公平是社会公平的基础环节，也是对残疾人最大的尊重。在推进教育治理现代化和落实习近平总书记“办好特殊教育”重要指示的大背景下，积极稳妥地推进融合教育、保障我国8500万残疾人有平等接受教育的机会，具有丰富的理论价值和现实意义。

(一)推进融合教育是新时代教育公平的应有之义

近十余年来，我国普及残疾学生特殊教育的力度较大，残疾学生受教育率明显提升。然而，残疾学生义务教育阶段入学率在70%左右，以融合的形式接受义务教育的残疾学生占所有在校残疾学生的52.57%，远远没有实现义务教育普及的目标。[1]相比于义务教育阶段的残疾学生入学率，学前阶段、高等教育阶段和职业教育阶段的残疾人受教育率则更低。新时期的教育公平意味着，无论学生是否残障、无论处于哪一个受教育阶段，都有平等接受教育的机会和权利。融合教育是保障所有残疾学生平等获得受教育机会的有效途径，采取与普通学生随班就读、相互融合的教育方式，有助于确保残疾学生真正融入普通学生的学习生活之中，增强其适应社会的能力。

(二)推进融合教育是实现教育治理现代化的必要举措

残疾人教育是目前推进教育治理体系和治理能力现代化过程中的薄弱环节。教育治理体系和治理能力现代化意味着教育事业必须着力补齐短板、强化制度支撑，以实现教育事业的高质量发展。若残疾人教育质量无法得到有效保障，教育治理现代化的实现则无从谈起。2017年修订的《中华人民共和国残疾人教育条例》(以下简称《残疾人教育条例》)第3条提出“在融合教育中优先采取普通教育方式”，明确了我国开展融合教育的具体方向。2022年1月25日，国务院办公厅转发教育部等七部门《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》(以下简称《行动计划》)，该《行动计划》提出“坚持尊重差异、多元融合，让残疾儿童青少年和普通儿童青少年共同成长进步”的思路，该思路真正立足于学生本位主义，契合了残疾学生的实际教育需求，为提升融合教育质量指明了出路，有助于补足推进教育治理现代化过程中的短板。

二、推进融合教育的制度困境

从制度的视角理性审视，融合教育发展困境的根源主要还是制度保障和法律法规方面存在漏洞。[2]我国融合教育在政策制定、立法保障、制度执行等方面存在一定的问题，严重阻碍了融合教育的深入开展。

(一)政策困境:重融合教育效率而轻融合教育质量

梳理有关融合教育的政策文本发现，我国融合教育政策存在“重融合教育效率、轻融合教育质量”的倾向。从政策目标上看，2014年教育部等七部委联合印发的《特殊教育提升计划(2014—2016年)》将“总体目标”设定为“到2016年，全国基本普及残疾儿童少年义务教育，视力、听力、智力残疾儿童少年义务教育入学率达到90%以上，其他残疾人受教育机会明显增加”;《特殊教育提升计划(2017—2020年)》要求“到2020年，残疾儿童少年义务教育入学率达到95%以上”;2022年《行动计划》则规定“到2025年，适龄残疾儿童义务教育入学率达到97%”。显而易见，上述融合教育政策设定的目标均旨在提升残疾学生的入学率，换言之，“融合教育政策最初的价值定位是追求效率，政策着力点在于保障残疾学生的教育权利和普及义务教育”[3]。从政策内容上看，我国融合教育政策对残疾学生个体需求的关注明显不够，使得残疾学生难以有效融入普通学校的学习之中。从国家部委先后颁布的《关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知》《特殊教育提升计划(2014—2016年)》《第二期特殊教育提升计划(2017—2020年)》《行动计划》等政策文本看，有关残疾学生“入学问题”“普及教育”“随班就读”等内容占比较大，而彰显教育质量的内容如“特殊需求”“个体差异”“多元发展”等较为少见。由此可见，相关政策法规都以提高特殊儿童入学率为主要目标，教育质量，即特殊儿童能否在普通教室接受适当的教育长期受到了忽视。[4]

(二)立法困境:重融合教育义务而轻融合教育责任

目前，我国主要规范融合教育的法律当属《残疾人教育条例》。该条例属于行政法规，于1994年颁布实施，并在2011年、2017年先后修订。以2017年修订的《残疾人教育条例》为例，该条例规定了学前教育、义务教育、普通高中及以上教育、职业教育等各个阶段的融合教育内容，明确了教育行政部门、教育机构、家庭、社区、社会组织等不同融合教育义务主体及义务内容。如《残疾人教育条例》第26条规定“县级以上地方人民政府教育行政部门应当统筹安排支持特殊教育学校建立特殊教育资源中心，在一定区域内提供特殊教育指导和支持服务”，第8条规定“残疾人家庭应当帮助残疾人接受教育”。仔细考察发现，《残疾人教育条例》中充斥着大量的融合教育义务条款，其中体现义务性规则的法律语言如“应当”“不得”，在《残疾人教育条例》中分别出现64次、3次。与之形成鲜明对比的是，违反融合教育义务的法律责任条款则较为少见，《残疾人教育条例》中只有两个条款规定了地方政府、教育机构及其工作人员违反融合教育义务的法律责任。除此之外，违反融合教育义务的法律责任承担方式也偏少，只有通报批评、责令改正、行政处分等少数几种方式，对违法犯罪者的威慑力有限。总体而言，我国融合教育立法存在“重融合教育义务而轻违反融合教育责任”问题，由于缺乏强有力的法律责任规制，结果势必难以督促各义务主体积极履行融合教育义务。

(三)实施困境:重融合教育政府主导而轻家庭和社会参与

在融合教育开展过程中，地方政府侧重通过政府及相关部门(含学校)的力量来推进融合教育，忽略了家庭和社会力量的参与。在《残疾人教育条例》中，立法者用大量的条款规范政府行政部门、学校的融合教育权责和义务，明显希望通过政府部门的大力投入和学校的积极作为来推动融合教育的有序开展。考察有关融合教育的政策文件，“重融合教育政府主导而轻家庭及社会参与”现象也同样存在，政策制定者对家庭和社会缺乏明确的参与措施，无疑弱化了家庭和社会的参与功能。从融合教育的实际开展情况看，地方政府完全主导甚至包揽了融合教育工作。譬如，江苏是全国较早开展融合教育实验的省份，目前已构建起“省级统筹、行政推动、多部门协作整体推进融合教育资源中心，这是江苏闯出的新时期全面推进融合教育一条新路”[5]，这一经验也受到其他省市的纷纷效仿。毋庸讳言，政府主导是推进融合教育高质量发展的必要举措，但过度依赖或迷信政府力量，显然不利于发挥家庭和社会的作用，无法形成推进融合教育高质量发展的多方合力，也不能充分回应《行动计划》提出的“鼓励和引导社会力量兴办特殊教育学校”的要求。另外，由于过分依赖政府力量开展融合教育，势必给地方政府造成巨大负担。

三、推进融合教育的制度回应

立足我国融合教育所面临的制度困境，亟须从加强政策引领、完善立法保障、强化制度执行三方面入手，加强制度创新并强化执行，用“制度之力”推进我国融合教育的高质量发展。

(一)加强政策引领:突出融合教育质量目标并细化落实措施

目前，我国融合教育政策的目标定位仍关注于“提升残疾人入学率”和“保障残疾人受教育权利”，而融合教育质量目标则不够凸显。在推进教育治理体系和治理能力现代化的大背景下，融合教育目标不仅仅是让残疾人“有学上”，而是要“上好学”，即以提升融合教育质量为目标、以满足残疾学生的学习需求为导向，全方位提升其融入社会的能力。加强政策引领，首先要在融合教育政策制定上突出融合教育质量目标，将融合教育政策的目标导向和着力点放在如何提升教育质量上来。循此思路，未来在融合教育政策的顶层设计过程中，应当充分关注残疾学生的个体学习需求，根据残疾学生的残疾类别和接受能力采取多元化教育方式，同时提升从事残疾人教育的教师队伍质量，从而真正提升融合教育的质量和水平。其次，完善融合教育质量的支持保障体系。国内外融合教育实践表明，没有支持保障，就没有融合，也难以提高融合教育质量。[6]具体而言，可尝试将融合教育纳入社会保障体系，构建“日常+专项”经费支持保障、“线上+线下”技术服务保障、“普通+特需”课程体系保障、“行政+专业”教师队伍保障，同时通过媒体宣传引导和社会力量支持，营造全社会共同支持融合教育的氛围和环境。

(二)完善立法保障:强化违反融合教育法律义务的不利后果

除了在政策制定上突出融合教育质量目标之外，还应当注重用法治理念和法治方式推进我国融合教育的深入开展。目前而论，我国融合教育法治保障仍存在立法供给不足的困境，主要表现在《残疾人教育条例》中有关融合教育法律责任条款的不健全，由于缺乏强有力的法律责任规制，使得部分违反融合教育法律义务的行为难以得到有效追责。有鉴于此，应当着力完善融合教育法律责任体系，精心设定违反融合教育义务的法律后果。具体可以从以下两方面展开:一方面，明确融合教育法律责任主体的范畴。《残疾人教育条例》第56条、第57条仅规定了教育行政部门、教育机构及其工作人员违反融合教育义务的法律责任。但现实中，应当承担融合教育法律责任的主体并不限于此，换言之，有必要将家庭、社区、社会组织、媒体等主体纳入融合教育法律主体的范畴，以增强这些主体履行融合教育义务的主动性和积极性。另一方面，丰富违反融合教育义务的法律责任方式。《残疾人教育条例》仅规定行政处分、责令改正等少数法律责任承担方式，故有必要进行优化和拓展，并提升其可操作性。具体而言，应当针对不同的违法主体、违法情形设定不同的法律责任承担方式，提升违反融合教育义务的违法成本，增强其法律约束力，从而有效促使各主体自觉履行融合教育义务以及承担法律责任。

(三)强化制度执行:构建多元主体共同参与的融合教育机制

深入推进融合教育，不能单纯靠政府部门及学校的“一家之力”，“它们的成果有赖于各方的协同努力”[7]。国外融合教育的成功经验为我们提供了有益借鉴。譬如，美国建立了完善的融合教育志愿者支持体系，能够发挥特殊教育相关专业志愿者的作用，缓解师资力量不足、专业人员匮乏等困境。[8]日本为吸引社会力量参与融合教育，于2013年出台《第二期教育提升基本计划》，该计划要求“学校、社区、医疗、福利、保健等业务的相关机构合作，从长期的视角为学生个体进行教育支援”[9]。立足于我国融合教育“重融合教育政府主导而轻家庭及社会参与”问题，结合美日两国的成熟经验，未来我国应当据弃政府“大包大揽”模式，构建由“政府主导，学校、家庭、社区、社会组织、新闻媒体等多元主体共同参与”的融合教育机制。为确保各主体有序、规范参与融合教育，应当厘清政府及相关职能部门、学校、家庭、社会组织等多元主体的权责关系，同时构建联动机制，加强信息共享，确保各个主体都能在融合教育中发挥应有作用，助推融合教育的高质量发展。

参考文献:

[1]邓猛，赵泓．新时期我国融合教育现状和发展趋势[J]．残疾人研究，2019(1):12－18．
[2]胡智锋，樊小敏．中国融合教育的发展、困境与对策[J]．现代教育管理，2020(2):1－7．
[3]郑伟，张茂聪，王培峰．建国以来我国融合教育的实践理路———基于政策文本的分析[J]．中国特殊教育，2019(1):3－10．    

[4]邓猛，潘剑芳．关于全纳教育思想的几点理论回顾及其对我们的启示[J]．中国特殊教育，2003(4):1－7．
[5]赵建春，潘玉娇．推进融合教育的“江苏答卷”[N]．中国教育报，2020－12－16(12)．
[6]丁勇．新时代我国特殊教育发展面临的新形势与新任务[J]．现代特殊教育，2018(2):5－9．
[7]邓猛．融合教育理论反思与本土化探索[M]．北京:北京大学出版社，2017:16．
[8]张丽莉，徐春晓．美国融合教育支持体系中的志愿者支持及对我国的启示[J]．残疾人研究，2021(3):79－86．    

[9]于素红，莫凡．日本特别支援教育的发展与启示[J]．中国特殊教育，2021(9):19－24．