京津冀特殊教育协同发展面临的挑战及对策

也冰牡

【摘要】《京津冀教育协同发展行动计划（2018-2020年）》对京津冀教育的协同发展进行了全面规划与部署。在京津冀教育协同发展的背景下，以残疾儿童义务教育和高中阶段教育为切入点研究发现,京津冀特殊教育协同发展面临如下挑战:一是京津冀特殊教育普及状况不均衡;二是师资、经费、办学条件等特殊教育质量保障状况不均衡;三是京津冀特殊教育发展协同乏力。建议通过完善京津冀特殊教育协同发展保障机制等策略，进一步推动京津冀特殊教育共建共享，互利共赢，协同发展。

【关键词】京津冀特殊教育协同发展分类号G760

[本文系中国教育科学研究院2020年度基本科研业务费专项资金项目“十三五期间国家教育标准体系建设进展评估”（编号:GYI2020014）阶段性成果。][赵小红，博士，副研究员,研究方向:特殊教育，教育政策与教育标准。

表中在校生合计人数包括特殊教育学校在校生和普通学校特殊教育班及随班就读残疾儿童少年人数。合计及比例由研究者计算，其它数据来源于历年《中国教育统计年鉴》。]

（中国教育科学研究院教育法治与教育标准研究所，北京,100088）

1问题的提出

推动京津冀协同发展是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署，是一项重大国家战略。2015年，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。京津冀教育协同发展是京津冀协同发展的重要组成部分,也是协同发展的重要支撑。2019年1月，京津冀教育部门联合发布了《京津冀教育协同发展行动计划（2018-2020年）》，从优化提升教育功能布局、推动基础教育优质发展、加快职业教育融合发展、推动高等教育创新发展、创新教育协同发展体制机制等五大方面,对京津冀教育协同发展进行了规划与部署⑴。对于特殊教育而言，以相关政策为遵循,抓住机遇,统筹规划，资源共享，协同发展，利于更好发挥三地的特殊教育优势,克服各自存在的特殊教育短板，进而达到“1+1+1>3”的目的，整体提升区域特殊教育质量。

在京津冀协同发展的背景下，研究者对京津冀教育协同发展开展了系列研究。通过中国知网数据平台检索发现,最早的文献发表于2005年,2015年以来，相关文献迅速增加。这些文献有的宏观探讨京津冀教育协同发展的政策构建、运行机制及管理模式，有的具体分析京津冀基础教育、职业教育、高等教育协同发展的机制与模式，此外，还有一些研究者基于实证开展了研究。从特殊教育相关研究来看,相关文献非常缺乏。

在京津冀教育协同发展的背景下,本文以残疾儿童义务教育和高中阶段教育为切入点，基于《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》和教育部官网2014-2019年的统计数据及相关文献，探讨京津冀特殊教育发展的基本情况、主要问题及解决路径，以期为京津冀特殊教育协同发展政策制定及实践推进提供参考。

2京津冀特殊教育协同发展面临的挑战

2019年,全国残疾儿童少年在校生人数达到79万余人，特教学校数量为2192所。由于京津冀人口状况不同,三地特殊教育的具体规模也有不同。2019年，包括特殊教育学校、普通学校特殊教育班及随班就读在内,京津冀三地残疾儿童少年在校生数分别为6962人、4923人和29459人。其中，河北省特殊教育规模最大，北京其次，天津相对较小。京津冀三地共有残疾儿童少年在校生4.13万人，占全国在校生的5.20%。此外，三地共有特殊教育学校204所，特殊教育学校教职工6098人,其中专任教师5185人，占全国的比重分别为9.31%、8.46%、8.31%（见表1）。从残疾在校生的城乡分布来看，2019年,京津冀三地城市地区残疾在校生比例分别为82.53%.88.50%和34.01%,均高于全国平均水平（32.69%）,其中，京津两地城市地区在校生人数占比均远高于河北。下文重点从三地特殊教育普及状况和质量保障状况分析区域协同发展面临的主要问题。

2.1特殊教育发展不均衡

2.1.1特殊教育普及状况不均衡

目前，我国各级教育普及水平不断提高,国民受教育机会进一步扩大。《中国教育统计年鉴》统计数据显示,2019年，全国学前教育毛入学率83.4%,小学学龄儿童净入学率99.94%,初中阶段毛入学率102.6%,高中阶段毛入学率89.5%02020年教育部召开的第四次“教育2020'收官'系列新闻发布会”上，据教育部负责人介绍,全国残疾儿童义务教育入学率已达95%以上⑵。就京津冀地区而言，特殊教育普及状况如下。

一是北京特殊教育普及水平整体相对较高。京津冀三地中，从未入学人数看,北京义务教育阶段未入学学龄残疾儿童少年最少。《中国残疾人事业统计年鉴2015》数据显示,2014年,全国共有义务教育阶段未入学学龄残疾儿童少年8.51万人，其中，北京未入学学龄残疾儿童少年为76人,天津未入学学龄残疾儿童少年为186人，河北未入学学龄残疾儿童少年1065人⑶。其后发布的《中国残疾人事业统计年鉴》去掉了未入学学龄残疾儿童少年这一指标,不便于进一步分析。据《北京市特殊教育提升计划（2017-2020年）》数据显示,2017年，北京市残疾儿童少年义务教育人学率达99%以上，融合教育比例达到70%,实现了零拒绝、全覆盖⑷。天津与河北地区，则均在各自的第二期特殊教育提升计划中提出，到2020年实现残疾儿童少年义务教育入学率达到95%以上。

二是天津高中阶段残疾学生教育普及状况相对最好。普及高中阶段教育是适应我国经济结构转型升级、提高劳动力受教育年限的迫切需要,也是进一步提升国民整体素质、建设人力资源强国的基础工程。但残疾学生高中阶段教育普及状况不容乐观。从高中阶段在校生人数占比看,2014年至2019年间,京津冀三地中,天津高中阶段残疾儿童少年占比先增后降，但占比一直远高于北京、河北乃至全国平均水平。2019年天津髙中阶段残疾儿童少年占比达到7.07%,高于北京5.02个百分点，高于河北6.31个百分点，高于全国平均水平5.49个百分点（见图1）。

2.1.2特殊教育质量保障状况不均衡

2.1.2.1师资保障不均衡

教育大计，教师为本。随着《国务院关于加强教师队伍建设的意见》《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等系列文件的出台与落实，全国特殊教育教师队伍数量不断增加,结构不断优化，专业化水平不断提升。但京津冀三地特殊教育教师队伍发展不均衡现象依然突出。

一是专任教师及行政人员结构不均衡。

从教职工人员结构来看,北京、天津两地特殊教育学校专任教师数量占比低于河北及全国平均水平,行政人员及教辅人员占比均高于河北及全国平均水平。2014年以来,京津两地特殊教育学校专任教师数量占比缓慢增加，但历年占比均低于河北及全国平均水平。2019年，北京、天津特殊教育学校专任教师数量占比分别是80.47%和81.73%,低于河北（87.07%）及全国平均水平（86.48%）;北京、天津特殊教育学校行政人员数量占比分别为8.67%和10.99%,高于河北（5.25%）及全国平均水平（4.70%）；北京、天津特殊教育学校教辅人员数量占比分别为6.97%和3.83%,高于河北（2.89%）及全国平均水平（3.72%）。

二是高学历教师分布不均衡，北京、天津高学历教师聚集，河北高学历教师较为缺乏。

高学历教师为特殊教育质量进一步提升奠定了基础。2014年至2019年,北京和天津特殊教育学校研究生学历教师占专任教师数的比例均高于全国均值。其中,2019年北京特殊教育学校研究生学历教师占专任教师数的比例为7.05%,是全国均值(2.62%)的两倍多,位居全国第二位，仅次于上海(11.70%),第三位是天津，占比为5.74%O2014年至2019年，河北特殊教育学校研究生学历教师占比均低于全国均值。此外，从本科学历分布来看,2019年，北京、天津特殊教育学校本科学历教师占比分别为88.52%和79.61%,均高于全国平均水平(69.95%);河北特殊教育学校本科学历教师占比为66.88%,低于全国平均水平。

三是高级职称教师分布不均衡，河北、天津中学高级职称教师占比相对较高。

从中学高级职称教师比例来看,2014年以来，河北、天津特殊教育学校中学高级教师占专任教师数量的比例稳步增长。其中，2019年,河北与天津特殊教育学校中学高级以上职称教师占比分别为19.04%和15.56%,均高于北京及全国平均水平。相较而言,北京地区高级教师占比虽有增长，在2019年达到了13.70%,但依然低于全国平均水平1.43个百分点。

2.1.2.2经费保障水平不均衡

《第二期特殊教育提升计划(2017-2020年)》提出，健全特殊教育经费投入机制,在落实义务教育阶段特殊教育学校生均公用经费6000元补助标准基础上,有条件的地区可以根据学校招收重度、多重残疾学生的比例，适当增加年度预算。《中国教育经费统计年鉴》数据显示,2018年，京津冀三地特殊教育学校生均公用经费分别是3.13万、2.70万和1.17万，均超过了6000元，但具体保障水平不均衡。

一是特殊教育学校生均公共财政预算教育经费保障水平不均衡，北京、天津保障水平相对较高，河北保障水平相对较低。2018年，天津、北京生均公共财政预算教育经费支出分别达到了13.04万和7.88万，均高于全国平均水平（5.07万），分别居于31个省份中的第一位和第五位;河北特殊教育学校生均公共财政预算教育经费支岀为4.52万，低于全国平均水平5千余元。此外，河北、天津特殊教育学校生均公共财政预算教育经费支岀增长幅度不稳定。

二是经费支出结构不均衡。从个人部分和公用部分的结构分布来看,2014年至2018年，平均而言，全国特殊教育学校“事业支出”经费中“个人部分”占六成多，“公用部分”占三成多，其中,2018年“个人部分”占68.61%,“公用部分”占31.39%。在京津冀三地中，除天津之外，北京与河北特殊教育学校“事业支出”中“个人部分”的支出数量总体增长。

2.1.2.3专用教室面积不均衡

专用教室是开展特殊教育的重要办学条件。从专用教室面积占校舍建筑面积的比例来看,2019年，京津冀三地特殊教育学校专用教室面积占校舍建筑面积的比例均高于全国平均水平（16.31%）。其中，河北的占比是20.21%,北京的占比是19.24%,天津的占比是16.97%。可见，北京与河北两地特殊教育学校专用教室面积比例均高于天津和全国平均水平。

2.2特殊教育发展协同乏力

教育的发展和进步离不开社会经济和生产的发展，这首先表现在现代教育需要大量的人力、物力和财力的投入⑸。受京津冀经济社会发展水平及管理体制、观念等的影响,京津冀特殊教育协同发展面临的主要问题是特殊教育发展的不均衡问题,但同时也面临协同发展乏力的问题。

2.2.1协同研究与实践不深入

从研究活动来看，近年来，三地举办了一些研讨会，如京津冀残疾人教育与服务协同创新研讨会、京津冀智协及特教学校信息技术应用交流研讨会。从已发表的研究文献来看，如前文所述，目前相关文献极少。从其它协同实践来看，近几年京津冀三地开展了一些特殊教育协同发展的活动。例如，在北京市教委和保定市教育局共同推动下,2018年3月，北京市海淀区特殊教育研究与指导中心和保定市特殊教育中心对口帮扶项目正式签约。双方从研学项目、自闭症康复帮扶、师资队伍建设帮扶和教学管理帮扶四个方面对接,提升保定市义务教育阶段培智教育及融合教育的专业服务水平。同年，承德县特殊教育学校校长到北京市东城区特殊教育学校进行了为期三周的跟岗研修。此外，还有一些京津冀三地联合开展的残疾人就业洽谈会等。总体看，这些活动以扶贫和交流居多,三地基础教育优质资源共享共建体现依然不足。

2.2.2协同政策与机制不完善

从京津冀三地已有的特殊教育政策来看,协同发展体现不足。例如,2017年，教育部等部门联合印发了《第二期特殊教育提升计划(2017-2020年)》之后，京津冀三地均制定了本地的第二期特殊教育提升计划。在三地发布的特殊教育提升计划中，仅有《北京市特殊教育提升计划(2017-2020年)》从京津冀协同发展的视角提岀了“推动京津冀在课程建设、师资培训、远程教学等方面的交流与合作”，天津与河北的特殊教育提升计划中均未提到协同发展。从整体规划来看,《京津冀教育协同发展行动计划(2018-2020年)》和京津冀三地出台的教育发展十三五规划中也缺乏对特殊教育领域的具体规划。

京津冀区域特殊教育政策、研究及实践协同不足，一方面与观念及现行行政管理体制有关系，即行政区的观念深入人心而区域发展观念缺乏，现行教育行政管理体制是自上而下的垂直运行系统,而区域教育的发展是以区域之间的横向联系为动力发生的,京津冀三地的特殊教育发展规划容易局限于各自的行政区划内。另一方面,与有效的特殊教育协同发展机制不完善有关。尽管《京津冀教育协同发展行动计划(2018—2020年)》提出搭建协同管理机制、健全组织实施机制、完善配套政策保障，但是在特殊教育层面，协同管理机制的构建相对滞后。例如，缺乏针对区域特殊教育问题的政策与政策监督、评估机制等。这在一定程度上制约着三地特殊教育整体协同发展。

3京津冀特殊教育协同发展的建议

协同发展是协调与发展的交集，是系统或系统内要素之间在和谐一致、配合得当、良性循环的基础上由无序到有序的演化过程⑹。京津冀教育协同发展的政策目标是要达成三地教育领域不同系统之间互相影响、利益共享的局面;政策手段是政府借助不同的政策工具,通过系统的制度设计和实施，实现对多元主体的调控，确保符合国家战略需要、方向一致、步伐有序、利益融合;政策结果是教育资源要素相互配合、结合，实现要素新的量和质的飞跃，最终发挥“1+1+1>3"的系统功能⑺。建议从以下方面着手，着力推进京津冀特殊教育协同发展。

3.1完善京津冀特殊教育协同发展保障机制

3.1.1明确目标，协同规划

相关国家规划及地方教育发展规划为京津冀特殊教育协同发展目标的确定指明了方向。《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，到2020年，公共服务共建共享取得积极成效，协同发展机制有效运转，区域内发展差距趋于缩小，初步形成京津冀协同发展、互利共赢新局面;到2030年，公共服务水平趋于均衡。《京津冀教育协同发展行动计划(2018-2020年)》提出，坚定不移疏解教育领域非首都功能，着力缩小教育发展水平差距，着力构建稳定的教育协同发展体系,努力形成京津冀教育共建共享、互利共赢、协同发展新局面。《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划(2016—2020年)》提出，北京市要成为区域教育协同发展的领头羊,推动基础教育优质资源共享共建。《天津市基础教育事业发展第十三个五年规划》提出，天津市要适应京津冀协同发展进程。《河北省教育事业第十三个五年规划》提出，河北省要承接北京非首都功能疏解和补齐河北教育发展短板。按照上述规定，结合三地特殊教育发展实际情况，就基础教育阶段而言，京津冀特殊教育协同发展的主要目标在于:构建与完善特殊教育协同发展机制，推动特殊教育优质资源共享共建,逐步缩小特殊教育发展水平差距,努力形成京津冀特殊教育协同发展、互利共赢的新局面。就三地本身而言，在“十四五”及未来发展期间，北京要切实发挥区域特殊教育协同发展的领头羊作用,天津要成为普及残疾人职业高中阶段教育的示范区,河北要加快补齐特殊教育发展的短板。

规划具有全局性、战略性和指导性。《京津冀教育协同发展行动计划(2018-2020年)》中未专门针对特殊教育协同发展进行规划。为更好促进京津冀特殊教育协同发展，需要编制京津冀特殊教育协同发展规划-从长远来看,京津冀三地相关部门一是可以结合“十四五”教育发展规划及下一期特殊教育提升计划的制定，协同出台京津冀三地特殊教育发展规划；二是可以结合《中国教育现代化2035》的贯彻落实制定三地特殊教育协调发展中长期规划。制定规划之前，要进一步开展研究，摸清三地特殊教育发展基本情况、突出的共性优势与不足和特有的优势与薄弱环节。在此基础上，聚焦问题，突出重点,描绘京津冀特殊教育协同发展的愿景，明确战略目标、重点协同任务和实施路径。3.1.2加强研究，协同管理如前文所述，从京津冀特殊教育政策制定来看,三地缺乏协同。京津冀特殊教育协同发展有赖于三地协同研究，合力攻关，破解区域特殊教育发展的瓶颈问题。一是设立相关科研课题。例如，在全国教育科学规划课题及北京、天津与河北省级教育规划课题及哲社类规划课题中,设立京津冀特殊教育协同发展的相关选题，鼓励研究单位协同开展相关研究。二是委托开展专项研究。京津冀教育行政部门、残联部门等设立专项研究资金,委托三地高等院校及科研机构就三地特殊教育协同发展的重大课题如课程建设、师资培养、职业教育为主的高中教育普及等开展研究。三是协同开展教研活动。例如，由京津冀三地省级教研机构牵头，定期组织特殊教育学校积极开展京津冀三地特殊教育教研活动。

按照《京津冀教育协同发展行动计划(2018-2020年)》要求，结合特殊教育的具体情况，建议从如下方面开展协同管理，缓解教育行政管理体制垂直运行与区域教育发展横向联系的矛盾。一是建立与完善京津冀区域特殊教育协同发展领导小组，负责京津冀特殊教育协同发展的统筹协调工作。二是建立与完善京津冀三地教育及残联等相关部门联席会议制度。围绕残疾儿童义务教育普及、学前教育和高中教育两头延伸、教师培养、教师专业化水平提升、教师队伍交流轮岗等需要重点协同推进的问题，定期或不定期沟通协商，提高管理效能。三是协调特殊教育具体政策。尤其要结合《中国教育现代化2035)(中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二。三五年远景目标的建议》等文件，以及《残疾人保障法》《残疾人教育条例》等法律法规的贯彻落实,在融合教育、师资培养、课程标准建设、经费保障及城乡特殊教育融合发展等方面积极探索协同发展的具体政策。四是建立与完善京津冀区域特殊教育督导合作机制。目前，京津冀三地均有特殊教育专项督导。北京和天津还出台了相关文件，明确提出对随班就读工作进行督导。建议三地督导部门联合特殊教育专家，每年围绕随班就读工作推进、特殊教育学校标准化建设等某一项专题开展区域范围的专项督导，同时，每两年或三年定期开展区域特殊教育综合督导,不断提升区域特殊教育督导评估的协同性与专业性,实现京津冀地区特殊教育督导信息互通、资源互享、协作互动，助力新时期京津冀特殊教育质量的提升。

3.2合力推动京津冀特殊教育优质发展

已有研究表明，京津冀三地基础教育在资源配置、教师队伍等多方面存在着较大的差异。京津冀义务教育阶段专任教师受教育状况呈现梯次分布，教育资源配置严重不平衡，制约着三地教育质量的均衡发展⑻。推进京津冀基础教育协同发展,需要在资源分享、政策沟通、标准统一等领域开展合作回。本研究也发现,在特殊教育领域,三地发展各有优势和薄弱环节，未来要树立区域发展观念，合力推动区域特殊教育协同发展。

3.2.1多途径共建共享区域内特殊教育优质资源

一是利用集团化办学分享优质资源，带动薄弱地区特殊教育的发展。近年来，学区制管理和集团化办学成为各地优质资源扩增的重要模式。以北京为例，2018年，北京市教育委员会发布了《关于推进中小学集团化办学的指导意见》，以此优化基础教育资源布局，扩大优质教育资源供给，促进教育公平。其中，在优化集团办学布局中，明确提出“规范异地集团办学，促进京津冀协同发展”，要求落实京津冀协同发展国家战略,由市教委统筹京津冀协同发展集团化办学规划，积极有序支持北京市优质教育资源到津冀等地区开展集团化办学〔血。为促进京津冀特殊教育发展，京津冀三地教育行政部门尤其是北京和天津地区,可结合本地特殊教育的优势，鼓励部分优质的义务教育阶段的特殊教育学校或残疾人职业高中尝试开展异地集团化办学。通过集团化办学共建共享区域特殊教育课程教学及管理等优质资源，文化引领集团学校内涵发展。二是通过信息化实现结对帮扶，推动精准扶智。教育信息化具有突破时空限制、快速复制传播、呈现手段丰富的独特优势,必将成为促进教育公平、提高教育质量的有效手段口］o以《教育信息化2.0行动计划》实施为契机，引导京津冀特殊教育发达地区与薄弱地区包括城市地区与农村地区，通过信息化实现结对帮扶，结合特殊教育的具体特点,探索通过专递课堂、名师课堂、名校网络课堂等方式，开展联校网教、数字学校建设与应用，实现“互联网+”条件下的区域教育资源均衡配置机制，缩小京津冀区域、城乡、校际特殊教育差距，推动京津冀三地特殊教育整体发展再上新的台阶。三是通过区域间游学项目，分享优质教育资源。区域间游学有利于促进区域间特殊教育的交流与合作，也利于优质教育资源的分享。学校可根据不同类型、不同年龄特殊儿童的身心特点与需求,在教育教学计划中精心设计游学主题，统筹周密安排区域间的游学项目，同时要充分发挥家长及志愿者的作用,确保学生的安全和游学项目的实效。

3.2.2多措并举提升区域特殊教育教师队伍整体素质

一是协同创新，提升区域内特殊教育教师培养质量。当前我国特殊教育发展的重要趋势之一是在提高义务教育普及水平的基础上，向学前和高中及以上教育两头延伸，加快发展非义务教育阶段特殊教育。新时期特殊教育规模的扩大和质量的提高，有赖于数量充足且专业化水平较高的教师队伍。京津冀三地相关部门应积极采取措施，支持部属师范大学与地方师范院校合作建立区域性特殊教育教师教育联盟。相关综合性院校、师范大学和师范高等专科学校要结合各自培养不同层次特殊教育教师的优势及区域内特殊教育的发展需求，如学前、义务教育、高中教育各学段视力残疾、听力残疾、智力残疾、自闭症等类别残疾儿童数量的变化趋势,及时调整特殊教育专业具体的培养方向、招生规模,统筹安排招生计划。在培养标准上，可结合特殊教育的专业特点，探索建立与完善区域内不同层次的教师教育标准体系。此外,要积极推进课堂教学改革，加强实习与实践，切实提高特殊教育本科和研究生教育质量。二是积极探索，搭建京津冀区域特殊教育教师一体化培训平台。由政府主导,在国家级培训和省级培训之间,增加京津冀区域特殊教育教师培训，构建“国家级-区域级-省（市）级-区（县）级-校级”五级培训网络。其中，区域级特殊教育培训可针对三地教师专业发展面临的共性问题或共性需求重点展开，培训对象要覆盖特殊教育学校教师和普通学校随班就读教师,具体可采用脱产培训、短期集中研修、远程培训等形式，有效利用京津冀三地的培训资源，培养区域特殊教育骨干教师,整体提升特殊教育教师专业素质。三是对口帮扶，提升贫困地区及特殊教育发展薄弱地区教师专业化水平。京津冀城市地区要加强对农村地区的对口帮扶，同时，北京与天津地区要加强对河北贫困地区及特殊教育发展薄弱地区的对口帮扶。具体可采用集中培训、跟岗研修、送教讲学、名师工作室等多种形式，精准施策。

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